La desafortunada decisión de Guatemala de trasladar su embajada a Jerusalén: breves apuntes
Nicolás Boeglin, Profesor de Derecho Internacional Público, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica (UCR)
El 24 de diciembre del 2017, Guatemala anunció que trasladará su embajada de Tel Aviv a Jerusalén (véase nota de The Guardian titulada "Israel praises Guatemala over decision to move embassy to Jerusalem" y la reacción entusiasta de Israel en esta nota de SwissInfo, así como de Estados Unidos en esta otra nota). El hecho que Estados Unidos e Israel consideraron en los últimos días del 2017 como un acierto esta decisión del Presidente de Guatemala no impide que, desde la perspectiva del derecho internacional público, se considere totalmente desacertada.
Es el propósito de las líneas que siguen, en las que se analizarán los diversos desafíos que se plantean a Guatemala con esta desafortunada decisión. Nótese desde ya que sus máximas autoridades diplomáticas la han presentado ante la opinión pública como una "decisión soberana" y han insistido en que no medió ninguna presión externa para tomarla: un aspecto que, como lo veremos a continuación, es sumamente discutible, en particular si se considera el contexto y lo sucedido en Naciones Unidas en los días previos a la declaración hecha por el Jefe de Estado guatemalteco.
El comunicado oficial de Guatemala del 24 de diciembre
En un comunicado oficial de prensa con fecha del 24 de diciembre del 2017, emitido desde el Ministerio de Relaciones Exteriores de Guatemala, se pudo leer lo siguiente (texto integral):
" 24/12/2017. Traslado de la Embajada de la República de Guatemala en Israel de Ciudad de Tel Aviv a la ciudad de Jerusalén.
El Presidente de la República, Jimmy Morales, de acuerdo a lo establecido en el Artículo 183, literal “o” de la Constitución Política de la República, anunció hoy la decisión de iniciar el proceso para trasladar la Embajada de Guatemala en Israel a la Ciudad de Jerusalén.
El Presidente Morales se comunicó hoy con el Primer Ministro de Israel, Benjamin Netanyahu, con quien conversó acerca de las excelentes relaciones bilaterales, desde que Guatemala apoyo la creación del Estado de Israel.
El Ministerio de Relaciones Exteriores recibe la instrucción presidencial e inicia el proceso de ejecución de esta decisión de Política Exterior".
Como se puede apreciar, el texto de este comunicado no precisa cuáles pueden ser las razones por tan repentina decisión, ni las motivaciones de la misma. Al ser la excelencia de las relaciones bilaterales entre ambos Estados una realidad de muchos decenios, no hay manera de encontrar en este escueto comunicado algún dato que permita justificar la decisión tomada.
Con relación a las actuales autoridades a cargo de las relaciones diplomáticas de Guatemala, cabe precisar que se encuentran en funciones desde hace unos meses: en agosto del 2017, al declarar el Presidente de Guatemala “non grato” al comisionado de la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) y ordenar su expulsión inmediata, el Jefe de Estado también destituyó a su canciller y a su vicecanciller (véase nota de prensa).
El voto previo en la Asamblea General de Naciones Unidas
La discreción de este comunicado oficial de la diplomacia guatemalteca invita a buscar razones con relación a lo sucedido en Naciones Unidas. Desde esta óptica, se intentará hacer ver que el anuncio hecho por el Presidente de Guatemala no es ajeno a lo ocurrido días antes en Nueva York.
En efecto, su declaración se da dos días después de un estrepitoso fracaso de las diplomacias norteamericana e israelí en un intento por frenar en la Asamblea General de Naciones Unidas la adopción de una resolución exigiendo a los Estados respetar el estatuto internacional de Jerusalén y abstenerse de establecer ahí sus legaciones diplomáticas (véase texto de la resolución en español). El texto de la resolución adoptada el 21 de diciembre en el marco de una sesión de emergencia solicitada por Turquía y Yemen (véase carta de solicitud) obtuvo un respaldo masivo de 128 votos a favor, mientras tan solo 9 Estados votaron en contra, entre los cuales Guatemala (véase nuestra breve nota titulada "Contundente rechazo de la Asamblea General de Naciones Unidas al reconocimiento de Jerusalén como capital" y publicada en Elpais.cr).
Pese a negar insistentemente (y de forma reiterada ...) la existencia de presiones externas por parte de sus autoridades, Guatemala adoptó esta decisión en un momento en el que el pronunciado aislamiento de Estados Unidos e Israel requería de algún gesto por parte de otros Estados. De los 9 Estados que votaron en contra de la resolución el pasado 21 de diciembre (Estados Unidos, Guatemala, Honduras, Islas Marshall, Israel, Micronesia, Nauru, Palau y Togo) era imperativo para Estados Unidos e Israel que alguno optase por alinearse con la misma desafiante actitud que la de Estados Unidos.
Desde el punto de vista jurídico, el establecimiento de una embajada en Jerusalén constituye una flagrante violación a varias resoluciones del Consejo de Seguridad, jurídicamente vinculantes para los Estados miembros de Naciones Unidas. Desde el punto de vista político, el hecho que Estados Unidos ya no esté sólo persistiendo con esta pretensión constituye un logro de su diplomacia y la israelí.
No se tiene claro si Guatemala valoró otros aspectos (como los políticos y comerciales, entre muchos otros) antes de tomar esta polémica decisión que puede ser leída de muy diversas maneras en el mundo.
El ejercicio anterior ante el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas: 14 votos y un veto
Resulta oportuno recordar que un proyecto de resolución muy similar (véase texto) presentado por Egipto el pasado 18 de diciembre al Consejo de Seguridad, reiterando que ningún Estado debe establecer embajadas en Jerusalén, fue objeto de un único veto (Estados Unidos). Frente a 14 votos a su favor de los demás Estados miembros del Consejo de Seguridad, Estados Unidos optó por recurrir al veto: se trata del primer resultado tan adverso que obtiene la administración del Presidente Trump, denotando lo insensato que resulta (aún para sus tradicionales aliados) el reconocimiento de Jerusalén como capital de Israel, el cual fue oficializado el pasado 6 de diciembre por el Presidente norteamericano. La lectura detallada de las declaraciones de los demás Estados miembros confirma la incómoda posición de Estados Unidos en el seno del máximo órgano de Naciones Unidas (véase Acta S/PV.8128 en su versión en español). El delegado del Reino Unido (p. 7 del acta precitada) no dudo en expresar de manera contundente que:
"Por lo tanto, no estamos de acuerdo con la decisión de los Estados Unidos de trasladar su Embajada a Jerusalén y reconocer de forma unilateral a Jerusalén como capital de Israel antes de que se logre un acuerdo sobre el estatuto definitivo. Esas decisiones no son útiles para las perspectivas de paz en la región, un objetivo con el que sé que todos los que integramos el Consejo de Seguridad seguimos comprometidos. La Embajada británica en Israel radica en Tel Aviv, y no tenemos planes de trasladarla".
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"We therefore disagree with the United States decision to move its Embassy to Jerusalem and to unilaterally recognize Jerusalem as the capital of Israel before a final status agreement. Those decisions are unhelpful to the prospects of peace in the region — an aim that I know all of us in the Security Council remain committed to. The British Embassy to Israel is based in Tel Aviv, and we have no plans to move it".
Ante el bloqueo al que Estados Unidos procedió el 18 de diciembre frente a los demás miembros del Consejo de Seguridad, los Estados impulsores de la iniciativa optaron por medir fuerzas en el órgano plenario de Naciones Unidas (en el que no aplica ningún derecho al veto). Nótese que este veto norteamericano impidió la adopción de una resolución en favor de la cual votaron los demás 14 integrantes del Consejo de Seguridad sin excepción de ningún tipo o abstención (véase al respecto nuestra breve nota titulada "Votación en el Consejo de Seguridad sobre reconocimiento de Jerusalén como capital: 14 votos y un veto", publicada en el sitio jurídico de DIPúblico).
Ante una soledad tan pronunciada que se reflejó en este resultado y la solidez de los argumentos contra el reconocimiento de Jerusalén como capital de Israel, que se pueden consultar en las diversas explicaciones de voto dadas por los demás 14 integrantes del máximo órgano de Naciones Unidas (véase Acta S/PV.8139 de la sesión, en español) Estados Unidos e Israel intensificaron sus presiones, precisamente de cara al ejercicio en la Asamblea General de Naciones Unidas que tuvo lugar el 21 de diciembre. Un cerco tan sólido a las pretensiones de ambos en el seno del Consejo de Seguridad ameritaba una acción diplomática mayor con miras a debilitarlo en el seno de la Asamblea General.
Centroamérica y embajadas en Jerusalém por trasladarse
Estas intensas presiones diplomáticas sí surtieron efectos en Centroamérica, pese a lo afirmado por las autoridades guatemaltecas que han aducido, en sus diversas declaraciones públicas a una " decisión soberana". La insistencia de los diplomáticos de Guatemala sobre este preciso punto ha sido tal (véase por ejemplo nota de la Prensa Libre) que ha arrojado mayores dudas entre analistas y observadores. Uno de ellos, Juan Alberto Fuentes Knight, no dudo en concluir su análisis titulado "Aislamiento internacional y deterioro económico" publicado en la Prensa Libre al iniciar el 2018 (véase texto) de la siguiente manera:
"Esta lamentable iniciativa, de nuevo ampliamente divulgada a nivel internacional, fortalecerá la percepción global de que Guatemala es un Estado títere y vulnerable, contradictorio y aislado, con una institucionalidad endeble".
Con este anuncio hecho por su máxima autoridad, Guatemala se convierte en el primer Estado en el mundo en acompañar oficialmente a Estados Unidos en aras de establecer una embajada en Jerusalén, contraviniendo así no solamente a una serie de resoluciones del mismo Consejo de Seguridad, sino a varias resoluciones de la misma Asamblea General de Naciones Unidas, así como al consenso internacional sobre el estatuto peculiar de Jerusalén de 70 años.
En el caso de Honduras, que acompañó a Guatemala votando en contra de la resolución sobre Jerusalén el pasado 21 de diciembre, nótese que 24 horas después del voto acaecido en Nueva York, Estados Unidos reconoció oficialmente como válidos los resultados del cuestionado proceso electoral vivido en Honduras y como legítimas las actuales autoridades hondureñas (véase nota del NYTimes). El pasado 17 de diciembre la misma Organización de Estados Americanos (OEA) había llamado a realizar nuevas elecciones generales en Honduras ante la gran cantidad de irregularidades y de vacíos detectados (véase comunicado oficial publicado en Elpais.cr).
Cabe señalar que el resultado del voto en Naciones Unidas del pasado 21 de diciembre exhibió a una Centroamérica muy dividida, arrojando las siguientes posiciones: mientras Costa Rica y Nicaragua votaron a favor del texto, Guatemala y Honduras votaron en contra, Panamá se abstuvo y El Salvador optó por recurrir al "No Show" (ausencia de su delegado en el momento preciso en que se realizó la votación). En el resto del América Latina, Argentina, Haití, México, Paraguay y República Dominicana se abstuvieron, al tiempo que Brasil votó a favor, así como Bolivia, Chile, Cuba, Ecuador, Perú, Uruguay y Venezuela. Por su parte, Colombia optó por una práctica que siempre plantea una serie de interrogantes, al retirar a su delegado en el momento de la votación ("No Show"): en este último caso, un breve comunicado de prensa intentó decir algo sin explicar mayormente cuál fue la razón que obligó al representante colombiano a salir de la sala (Nota 1).
Habíamos tenido la oportunidad de reseñar las diversas manifestaciones oficiales de repudio por parte de Estados de América Latina al anuncio hecho por el Presidente de Estados Unidos el 6 de diciembre en el que declaró reconocer a Jerusalén como capital de Israel (véase al respecto nuestra nota titulada "Reacciones de repudio en América Latina a la decisión de Estados Unidos de reconocer a Jerusalén como capital de Israel", publicada en Debate Global).
Un gesto leído como una verdadera provocación por parte de Guatemala
La verdadera afrenta que significa para el mundo musulmán el reconocer a Jerusalén como capital de Israel podría significarle a Guatemala una fuerte reacción de repudio y un desmejoría notable en sus relaciones oficiales con Estados miembros de la Liga Árabe o de la Organización para la Cooperación Islámica (OCI), incluyendo medidas contra productos guatemaltecos que son comercializados por estos Estados, como el cardamomo y el café por ejemplo. Arabia Saudíta es el principal destino del cardamomo guatemalteco (véase datos oficiales de Guatemala al 2016), seguida por Emiratos Árabes Unidos y Jordania. Remitimos al lector a este artículo de la BBC que detalla el problema que puede significarle a Guatemala el boicott del cardamomo.
El jefe de la diplomacia jordana no dudo en escribir en su cuenta de twitter que :
"We reject Guatemala decision to move embassy to Jerusalem & condemn it as absurd provocation, violation of international law. Occupied Jerusalem is capital of Palestinian state which must be established on June 4 1967 lines on basis of 2-state solution as only path to peace".
Por su parte, en un comunicado oficial de su cancillería del 26 de diciembre (véase enlace oficial al comunicado), Qatar expresó que:
"The State of Qatar denounced the announcement by President of Guatemala of his country's intention to move its embassy from Tel Aviv to Jerusalem. The Foreign Ministry said in a statement Tuesday that Guatemala's decision is null, devoid of legal effect and a deviation from the international consensus which was reflected in the UN General Assembly's rejection by a two-thirds majority to recognize Jerusalem as the capital of Israel. The Ministry expressed hope that Guatemala would review its decision and support the Palestinian right. The statement reaffirmed Qatar's firm and long-standing stance in supporting the Palestinian cause and the steadfastness of the brotherly Palestinian people based on the resolutions of international legitimacy and the two-state solution, ensuring the establishment of an independent Palestinian state on the 1967 borders, with East Jerusalem as its capital".
No cabe duda que el tono y la profunda molestia externados por Jordania y de Qatar con relación a la decisión de Guatemala son ampliamente compartidos por diversos Estados y que es muy probable que muchos otros se manifiesten en similar sentido.
En un comunicado oficial del 29 de diciembre (véase enlace oficial), la diplomacia de Brasil externó lo siguiente, sin mencionar a ningún Estado en particular: "Nota 427 Estatus de Jerusalén 29 de diciembre del 2017 - 13:23
En vista de recientes anuncios de gobiernos y parlamentos – con puntos de vista opuestos – sobre Jerusalén, Brasil reitera los términos de su nota 409, de 7 de diciembre de 2017, y pide a todos que se abstengan de acciones unilaterales que puedan comprometer el resultado de las negociaciones sobre el estatus final de la ciudad.
En ese sentido, el Gobierno brasileño entiende que el estatus de Jerusalén será definido en las negociaciones entre israelíes y palestinos para el establecimiento de dos Estados, dentro de fronteras delimitadas con base en las líneas de junio de 1967, internacionalmente reconocidas, y con libre acceso a los lugares santos de las tres religiones monoteístas, en los términos de las resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU.
Brasil mantiene relaciones diplomáticas con Israel desde 1949 y reconoció el Estado de Palestina en 2010."
Es de destacar que, salvo error de nuestra parte, el Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil ha sido el único en América Latina en manifestarse formalmente, después del anuncio hecho por Guatemala, sobre el estatuto de Jerusalén.
Centroamérica y embajadas en Jerusalém: inéditos traslados en el pasado
Centroamérica ha constituído un terreno muy fértil para la diplomacia israelí. Cuando en 1980, el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas ordenó retirar las embajadas de Jerusalén a los Estados Miembros de la organización, de los 13 Estados con embajadas en Jerusalén, la mayoría pertenecían a América Latina: Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití, Paises Bajos, Panamá, Uruguay y Venezuela. Estos Estados procedieron a trasladar sus embajadas a Tel-Aviv poco tiempo después, causando la ira de Israel (véase a modo de ejemplo comunicado israelí al retiro realizado por los Paises Bajos en agosto de 1980).
Como dato que es importante reseñar, Costa Rica y El Salvador instalaron nuevamente sus embajadas en Jerusalén (en 1982 en el caso de Costa Rica, 1984 en el caso de El Salvador), violando claramente las decisiones adoptadas por el Consejo de Seguridad unos años antes y provocando la ruptura de relaciones diplomáticas de Egipto con ambos (véase nota de El Pais de 1984). La permanencia de ambas embajadas en Jerusalén hasta el 2006 fue considerada por la comunidad árabe como una verdadera provocación, y explica que no es sino hasta después del 2006 que se reanudaron relaciones diplomáticas con algunos Estados miembros de la Liga Arabe y de la Organización para la Cooperación Islámica (OCI). Al trasladar nuevamente su embajada a Tel-Aviv en el 2006, Israel expresó su "desilusión" a Costa Rica (véase extractos de carta oficial en esta nota de prensa del 17 de agosto del 2006). El 26 de agosto del 2006, El Salvador, único Estado en mantener una embajada en Jerusalén, también anunció que la trasladaría a Tel-Aviv (véase nota de La Nación). En esta nota de El Pais de agosto del 2006, se lee por parte del entonces canciller de Costa Rica, Bruno Stagno, que:
"Nuestra decisión es congruente con el cumplimiento de obligaciones con el Derecho Internacional y resoluciones de Naciones Unidas que durante 24 años Costa Rica contravino al mantener su representación en Ciudad Santa".
El lograr que Costa Rica y El Salvador mantuviesen durante más de 20 años a sus respectivas embajadas en Jerusalén constituye un dato de interés cuya investigación arrojaría, estamos seguros de ello, aspectos poco conocidos y difundidos a la opinión pública de ambos Estados (Nota 2).
A modo de conclusión
El actual contexto difiere sensiblemente del de los años 80, en la medida en que en este caso, Estados Unidos ha oficialmente declarado, desde el pasado 6 de diciembre, que reconoce a Jerusalén como la capital de Israel y que trasladará su embajada a la Ciudad Santa.
Después del fracaso obtenido en Naciones Unidas, primero en el seno del Consejo de Seguridad, con un marcado resultado de 14 votos contra el único veto norteamericano, y luego en la Asamblea General (128 votos a favor, 9 en contra), para Estados Unidos e Israel el contar con otro Estado que acuerpara la decisión de Estados Unidos constituía una máxima prioridad: Guatemala les permite ahora materializarla.
Esta desafiante actitud bien podría llevar a varios Estados a acudir a la justicia internacional, solicitando en este caso una opinión consultiva a la Corte Internacional de Justicia (CIJ) (Nota 3): desde la perspectiva jurídica, la declaración norteamericana del pasado 6 de diciembre y la guatemalteca del 24 de diciembre constituyen una violación flagrante al consenso internacional sobre Jerusalén de los últimos 70 años, precisado en diversas resoluciones del Consejo de Seguridad (de acatamiento obligatorio) y de la Asamblea General de Naciones Unidas.
Notas
Nota 1: El comunicado emitido desde su capital por Colombia se lee así: ”Comunicado de prensa de sobre el estatus de Jerusalén. 21/12/2017. El Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia reitera su posición histórica sobre el estatus de Jerusalén. Colombia reconoce que sobre este tema existe un consenso internacional de más de 70 años. Colombia siempre ha privilegiado una solución pacífica al conflicto entre Palestina e Israel. En este sentido, hemos expresado la necesidad de mantener un diálogo y una negociación directa para alcanzar una solución sostenible que ponga fin a este conflicto. Para Colombia es fundamental apoyar acciones que contribuyan al consenso y no que sigan dividiendo aún más a la comunidad internacional. Bogotá, diciembre 21 de 2017“.
Nota 2: En un libro editado en el 2013, el mismo Bruno Stagno escribe: “Recordé dos casos que de una u otra manera reflejaban el intricado, pero aún velado conjunto de intereses que entraban en juego al tratarse el tema de Israel. Como Embajador, Representante Permanente ante las Naciones Unidas, lo había vivido y sufrido. Recordaba como para marcarme en las votaciones sobre la situación en Medio Oriente, el entonces embajador de Costa Rica en Washington DC, Jaime Daremblum, alienaba a algunos miembros del Congreso de Estados Unidos, para que me enviaran cartas instándome o instruyéndome a votar a favor de Israel. El congresista Tom Lantos sería el más insistente, dirigiéndose incluso directamente al Presidente Pacheco de la Espriella. También, recordé la indignación con que la Embajadora Emérita, Emilia Castro de Barish, comentaba cómo en el pasado se había aceptado que un funcionario de la Misión Permanente de Israel se sentara en la segunda fila de asientos, reservados para Costa Rica, con el fin de velar por el voto “correcto” de Costa Rica “. Véase STAGNO UGARTE B., Los caminos menos transitados. La administración Arias Sánchez y la redefinición de la política exterior de Costa Rica, 2006-2010, Heredia, Editorial UNA (EUNA), 2013, pp. 70-71.
Nota 3: Solicitada en diciembre del 2003 sobre la ilegalidad de la contrucción de un muro israelí en territorios palestinos, la CIJ rindió su veredicto en el mes de julio del 2004, confirmando la ilegalidad de esta obra emprendida por Israel: véase detalles del procedimiento seguido en este enlace oficial de la CIJ. En el párrafo 151 de la parte conclusiva de su decisión (véase texto) se lee que:
" 151. Israel accordingly has the obligation to cease forthwith the works of construction of the wall being built by it in the Occupied Palestinian Territory, including in and around East Jerusalem. Moreover, in view of the Court's finding (see paragraph 143 above) that Israel's violations of its international obligations stem from the construction of the wall and from its associated régime, cessation of those violations entails the dismantling forthwith of those parts of that structure situated within the Occupied Palestinian Territory, including in and around East Jerusalem. All legislative and regulatory acts adopted with a view to its construction, and to the establishment of its associated régime, must forthwith be repealed or rendered ineffective, except in so far as such acts, by providing for compensation or other forms of reparation for the Palestinian population, may continue to be relevant for compliance by lsrael with the obligations referred to in paragraph 153 below." // "151. Israël a en conséquence l'obligation de cesser immédiatement les travaux d'édification du mur qu'il est en train de construire dans le territoire palestinien occupé, y compris a l'intérieur et sur le pourtour de Jérusalem-Est. Par ailleurs, la Cour ayant indiqué plus haut (voir paragraphe 143 ci-dessus) que les violations par Israël de ses obligations internationales résultaient de l'édification du mur et du régime juridique qui lui est associé, la cessation de ces violations implique le démantèlement immédiat des portions de cet ouvrage situées dans le territoire palestinien occupé, y compris a l'intérieur et sur le pourtour de Jérusalem-Est. L'ensemble des actes législatifs et réglementaires adoptés en vue de son édification et de la mise en place du régime qui lui est associé doivent immédiatement être abrogés ou privés d'effet, sauf dans la mesure ou de tels actes, en ayant ouvert droit à indemnisation ou à d'autres formes de réparation au profit de la population palestinienne, demeurent pertinents dans le contexte du respect, par Israël, des obligations visées au paragraphe 153 ci-dessous".
Como previsible, el juez norteamericano de la CIJ Thomas Buergenthal añadió a la opinión consultiva una larga declaración en la que objeta las conclusiones a las que llega la CIJ (véase texto completo).
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