Ambiente y Derechos Humanos: el Acuerdo de Escazú a un año de su firma

Ambiente y Derechos Humanos: el Acuerdo de Escazú a un año de su firma

El pasado 27 de setiembre, se cumplió el primer año desde que se procedió a recoger oficialmente en la sede de Naciones Unidas la firma de los Estados interesados en suscribir el denominado "Acuerdo de Escazú", un tratado internacional sobre acceso a la información ambiental, participación pública y justicia ambiental, aprobado en Costa Rica en marzo del 2018.

En efecto, desde el 27 de setiembre del 2018, este instrumento regional está formalmente abierto a la firma de los 33 Estados que forman parte de América Latina y del Caribe.

El mismo día de la ceremonia realizada en Nueva York, en setiembre del 2018, se recogieron un total de 15 firmas (entre las cuales, en América Latina, las de Argentina, Bolivia, Brasil, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Haití, México, Panamá, Perú y Uruguay), y un día después, se recibió la de Paraguay; en el mes de julio del 2019, se registró la firma de San Vicente y las Granadinas.

Se trató de un primer buen impulso que merecía confirmarse durante el primer año, y que, tal y como lo analizaremos a continuación, no logró mantenerse.

Un sólo año con una sola ratificación y cinco ratificaciones obtenidas ... en 24 horas

El único Estado que, al día 25 de setiembre del 2019, había procedido a depositar su instrumento de ratificación era Guyana, depósito realizado en abril del 2019: un resultado poco halagador, algo superado con el anuncio hecho por varios Estados 24 horas después.

En efecto, desde este 26 de setiembre del 2019, Guyana ya no está sola en el tablero: depositaron en Naciones Unidas sus respectivos instrumentos de ratificación Bolivia y Uruguay, así como Jamaica, San Kitts y Nevis y San Vicente y las Granadinas.

A su vez, quienes no habían firmado este instrumento aprovecharon de este primer aniversario para hacerlo: Granada y Nicaragua.

Remitimos a nuestros estimables lectores al comunicado oficial de la CEPAL así como al estado oficial de firmas y ratificación, disponible en este enlace oficial de la Secretaría General de Naciones Unidas, depositaria de este tratado.

La falta de interés de algunos Estados, la poca presión ejercida por organizaciones de la sociedad civil en el caso de algunos Estados firmantes del texto (desde setiembre del 2018), así como la presión de algunos influyentes sectores en la dirección opuesta, pueden explicar estos tímidos resultados para un instrumento internacional extremadamente innovador, tal y como lo explicaremos en las líneas que siguen.

Breves apuntes sobre los alcances logrados en Escazú

Como se recordará, el denominado "Acuerdo de Escazú", cuyo título oficial es "Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe", fue adoptado en marzo del 2018 en Costa Rica, después de 4 años de intensas negociaciones (2014-2018) auspiciadas por la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) de Naciones Unidas: este convenio internacional, de alcance regional, es el primero en la historia del derecho internacional público en unir derechos humanos y protección del ambiente en un texto de carácter obligatorio para los Estados.

En efecto, existe por una parte una gran cantidad de tratados de derechos humanos, y por otra parte, existe una gran cantidad de tratados en materia de protección del ambiente: pero, a diferencia de varias declaraciones y resoluciones no vinculantes adoptadas por diversas Organizaciones Internacionales y Estados en los últimos años, no se contaba con ningún convenio que, además de vinculante, vinculara ambos ámbitos. En el marco de las negociaciones del Acuerdo de París en el 2015, pese a un intento de Costa Rica, México, y de otras delegaciones, no se logró incluir los derechos humanos más que en el Preámbulo de dicho acuerdo (véase al respecto artículo colgado en el CEMDA titulado "Los derechos humanos en el nuevo acuerdo climático de París").

Por lo tanto, el "Acuerdo de Escazú" no es cualquier tratado: constituye una iniciativa audaz, que busca garantizar la implementación de los derechos de acceso a la información ambiental, a la participación pública y el acceso a la justicia ambiental, en aras de consolidar y hacer más efectivo de lo que es el derecho a vivir en un ambiente sano (véase texto oficial en español).

A diferencia de negociaciones de otros instrumentos internacionales, el marco utilizado por parte de la CEPAL para las negociaciones propició una amplia presencia y participación de organizaciones de la sociedad civil, lo cual merecería ser replicado - o al menos imitado - en muchos otros recintos multilaterales.

Uno de los aspectos más novedosos del "Acuerdo de Escazú" es el de haber incorporado una disposición (el Artículo 9) en aras de proteger a los defensores del ambiente, a menudo objeto de todo tipo de intimidaciones, persecuciones, acciones legales claramente intimidatorias y asesinatos, constituyéndose así en el primer instrumento de carácter vinculante que contempla obligaciones para los Estados al respecto. Como bien es sabido, el indignante clima de impunidad en el caso de muchos de estos asesinatos contribuye a minar la credibilidad de las instituciones, las cuales deben garantizar investigaciones creíbles y sanciones ejemplarizantes para quienes atentan contra la vida y la seguridad de los que defienden los derechos de sus comunidades (Nota 1).

Este Artículo 9 se adoptó con base en un documento de trabajo preparado por Chile, Costa Rica, Panamá, Paraguay y Perú sobre los defensores del ambiente y la imperiosa necesidad de protegerlos (véase nota oficial presentada a las demás delegaciones durante las negociaciones): una iniciativa de estos cinco Estados que merece, como mínimo, ser saludada.

Foto extraída de nota de prensa de la BBC, titulada "Los países en los que matan a más ambientalistas en el mundo y el terrible récord de América Latina", 30 de julio del 2019

Precisamente, en un comunicado conjunto circulado el 13 de setiembre del 2018, varios expertos en derechos humanos de Naciones Unidas llamaron a firmar este instrumento internacional. En su texto titulado “UN experts urge prompt ratification of landmark Latin America and Caribbean environment treaty” (véase texto completo en inglés), se lee que:

”This agreement is a major leap forward in the protection and safeguarding of human rights defenders in environmental matters. By establishing specific binding provisions, Latin American and Caribbean States are not only recognising the acute and alarming situation faced by environmental defenders in countries of the region, but are also taking concrete steps to reaffirm their role and respect, protect and fulfil all their rights“.

Nótese que, más recientemente, una excitativa suscrita por 17 Procedimientos Especiales en materia de derechos humanos de Naciones Unidas fue enviada el 15 de julio del 2019 a las autoridades de México, instándolas a ratificar sin más preludios el Acuerdo de Escazú (véase carta).

Vale la pena mencionar que el pasado 17 de setiembre, la ONG Human Rights Watch (HRW) dió a conocer su informe titulado "Rainforest Mafias. How Violence and Impunity Fuel Deforestation in Brazil’s Amazon" (véase texto completo así como comunicado de prensa de HRW), en el que detalla la impunidad campante que se ha instalado en Brasil con relación al asesinato selectivo de líderes ecologistas e indígenas que defienden la Amazonia en los últimos años.

La ausencia de algunas firmas y en particular una de ellas

Cabe precisar que Brasil, así como México, figuran entre las 20 firmas reunidas hasta el momento por el "Acuerdo de Escazú", y que no se registra la de Chile, como tampoco la de Colombia, Cuba, El Salvador, Honduras, ni la de Venezuela.

En el caso chileno, resulta sumamente sorprendente que se haya negado a firmar este tratado, al ser uno de sus principales impulsores durante la fase de negociación. Tuvimos la oportunidad de analizar este insólito cambio de orientación por parte de las nuevas autoridades chilenas electas a finales del 2017: véase nuestra breve nota titulada "El Acuerdo de Escazú sobre derechos humanos y ambiente: Chile se desdice".

En la precitada nota, se reproduce al final, el comunicado oficial conjunto de Chile y de Costa Rica difundido con ocasión del Día Mundial del Ambiente en junio del 2018: se recomienda su lectura integral, la cual evidencia cuán contradictoria resulta ser la actual posición de Chile así como los argumentos (un tanto originales - Nota 2) esgrimidos por parte de sus máximas autoridades. En esta emisión producida en Chile del programa "Las cartas sobre la mesa", representantes chilenos de la sociedad civil desmenuzan y desvirtúan uno a uno los distintos argumentos precitados (véase emisión disponible en este enlace).

El hecho que no exista ningún documento oficial elaborado por las autoridades chilenas explicando y justificando su posición desde setiembre del 2018 pareciera indicar que sus motivaciones son otras, y que las razones esgrimidas en algunas declaraciones a la prensa, simples instrumentos de comunicación política, de cara a un importante evento que Chile hospedará próximamente en materia ambiental.

Como bien se sabe, en noviembre del 2018, Brasil anunció que desistía de ofrecerse como sede para organizar la próxima Conferencia Mundial de Estados Partes a la Convención Marco sobre Cambio Climático (más conocida como "COP25") a realizarse en diciembre del 2019 (véase nota de prensa de El Tiempo, de noviembre del 2018). El repudio generalizado externado por diversos integrantes de la comunidad internacional ante la actitud omisa de Brasil para contener los incendios en la Amazonia brasileña desde julio del 2019, confirma la visión tan peculiar de las actuales autoridades de Brasil con relación a la protección del ambiente.

Fue entonces cuando Chile (diciembre del 2018) anunció que sustituiría a Brasil en esta tarea. A pesar de ser la sede de la reunión más importante del 2019 en materia ambiental a nivel global como lo es la COP25, las actuales autoridades de Chile han optado por mantener sus distancias con el "Acuerdo de Escazú", al punto de no querer tan siquiera firmarlo. Desde la perspectiva de los Estados que ven con suma reticencia el reconocerle derechos a quienes defienden el ambiente y que no consideran necesario mejorar el acceso de las comunidades a la información en materia ambiental (y mucho menos garantizarles su plena participación), la actual posición chilena es extremadamente útil y oportuna.

En el caso de Colombia, Estado que se mostró sumamente incómodo durante las negociaciones, proponiendo modificaciones y enmiendas en aras de limitar sustancialmente el alcance de varias disposiciones, la presión ejercida para que por lo menos firme el Acuerdo de Escazú se mantiene. Este 30 de setiembre del 2019, se leyó en un medio de prensa que sus autoridades han decidido no firmar el texto (véase nota de prensa de RCN del 30/09/2019), recordando varios de los extraños argumentos oídos en Chile. En esta publicación muy completa (cuya lectura se recomienda y que puede interesar a muchos otros Estados), titulada "Colombia y el Acuerdo de Escazú" (véase texto integral), se señala que:

"Son alarmantes las cifras de conflictos ambientales y de asesinatos de defensores y defensoras del ambiente en Colombia. A pesar de contar con una amplia legislación en materia de información, participación y justicia ambiental en Colombia, la conflictividad ambiental en el país se agudiza cada día. El Acuerdo de Escazú se convierte en una herramienta de vital importancia para cambiar esta situación en el país" (p. 89).

La ausencia de la firma de Chile, de Colombia y la de otros Estados podría por supuesto revertirse, en caso de que algunos Estados de la región, por alguna razón, cambien súbitamente de parecer e inicien su propio proceso en aras de facilitar a sus ciudadanos el ejercicio de sus derechos en materia ambiental. Como bien se sabe, sin firma por parte del Poder Ejecutivo, los integrantes de los Poderes Legislativos no tienen cómo iniciar el trámite de aprobación de un instrumento internacional.

A modo de conclusión

En un reciente discurso titulado "El cambio climático es una cuestión de derechos humanos", la máxima autoridad en materia de derechos humanos en Naciones Unidas hizo ver el vínculo estrecho existente entre ambiente y derechos humanos (véase comunicado de prensa de Naciones Unidas). Abordar el tema ambiental haciendo a un lado los derechos humanos ha sido una tendencia de muchos Estados y de muchos sectores (influyentes), que el Acuerdo de Escazú busca precisamente revertir. Más recientemente, se leyó por parte de una ONG que la Cumbre Climática realizada en Naciones Unidas en setiembre del 2019 no buscó incorporar la temática de los derechos humanos: véase el artículo colgado en el portal de AIDA, titulado "Cumbre Climática de la ONU, sin Derechos Humanos".

Como bien lo subrayó el representante de Costa Rica en una reunión celebrada en abril del 2019 en Santiago de Chile (véase texto completo de su intervención),

"Quiero ser claro en que, así como nuestra región ha dado un ejemplo al mundo, avanzando en la construcción de la democracia ambiental, ahora el mundo nos está observando y atento a lo que podamos seguir construyendo de ahora en adelante".

Es de notar que América Latina llegará a la reunión preparatoria de la COP25 (denominada "PreCop"), a realizarse en Costa Rica del 8 al 10 de octubre próximos, con la ausencia de las firmas antes mencionadas del "Acuerdo de Escazú", así como con la ausencia de ratificación por parte de Costa Rica: un Estado que promovió activamente, conjuntamente con Chile, esta iniciativa regional durante la fase de negociaciones, albergando la ronda final y dándole el nombre de "Acuerdo de Escazú" a este novedoso instrumento. En esta breve nota nuestra se reproduce en la parte final el comunicado oficial de Costa Rica celebrando la adopción del texto, el 4 de marzo del 2018. Costa Rica firmó el texto el 27 de setiembre del 2018 con ocasión de la ceremonia oficial realizada en Nueva York durante la Asamblea General de Naciones Unidas.

Si bien nuevas firmas pueden registrarse antes del 8 de octubre, resulta extremadamente difícil que, en estos pocos días que quedan de aquí a la PreCop, alguna iniciativa para acelerar el proceso de aprobación tenga lugar en el seno de la Asamblea Legislativa costarricense.

De confirmarse la falta de ratificación costarricense antes de iniciar la PreCop en Costa Rica, estaríamos presenciando una nueva ausencia: una ocasión propicia para reflexionar, en Costa Rica, sobre los logros que se pueden alcanzar por parte del aparato diplomático desde el Poder Ejecutivo, y la dificultad para trasladarlos luego como prioridad al Poder Legislativo.

No obstante, la PreCop también podría convertirse en un espacio para fomentar en América Latina la urgente necesidad de saldar una vieja deuda pendiente de la región con la justicia ambiental y con los defensores del ambiente y sus derechos: lo pactado en Escazú en marzo del 2018 es un primer paso en esta precisa dirección.

Notas

Nota 1: Remitimos a nuestros lectores a la siguiente nota nuestra elaborada con motivo de la difusión de un informe elaborado por un grupo internacional de investigadores sobre la muerte de Berta Cáceres en Honduras en marzo del 2013, dado a conocer en noviembre del 2017: véase nota titulada "El asesinato de Berta Cáceres en Honduras: las contundentes conclusiones del informe del GAIPE". En julio del 2018, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos externó su profunda preocupación sobre el asesinato de líderes ecologistas en Brasil: véase comunicado de prensa del 27/07/2018.

Nota 2: Como bien se sabe, la simple firma de un tratado internacional no conlleva ninguna obligación jurídica para un Estado salvo el de no atentar contra el fin y el objeto del tratado, tal y como reza la Convencion de Viena sobre Derechos de los Tratados de 1969, en su artículo 18 (véase texto completo de dicha Convención). Resulta a todas luces sorprendente la cantidad de supuestas obligaciones que Chile asumiría en caso de simplemente firmar el texto del "Acuerdo de Escazú", tal y como lo han asegurado sus máximas autoridades en diversas declaraciones hechas públicas. En cuanto al argumento según el cual este tratado regional "no agrega nada" (sic.), resulta ináudito que se tenga temor de firmar un tratado que no implica ninguna obligación nueva para un Estado. Las incoherencias son tales que para un analista chileno (véase artículo de opinión publicado el 4/10/2019), "Son muchos los indicios de que en el Gobierno y su base de apoyo conviven dos almas en materia de política internacional. Una más bien apegada a la tradición histórica de la diplomacia chilena en tiempos de democracia que considera que, para un país mediano como Chile, la defensa de sus intereses requiere el reforzamiento del Derecho internacional y el sistema multilateral. La otra se identifica con las nuevas corrientes que campean en los regímenes y líderes neopopulistas de derecha, como Trump, Bolsonaro, Orbán y otros, que afirman la absoluta primacía del Estado nacional y su soberanía irrestricta".

Este artículo fue redactado por Nicolas Boeglin, Profesor de Derecho Internacional Público, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica / UCR