Participación ciudadana
en materia ambiental: breves apuntes relativos a una reciente sentencia
Nicolas Boeglin,
Profesor de Derecho Internacional Público, Facultad de Derecho,
Universidad de Costa Rica (UCR) / Contacto: nboeglin@gmail.com
En días pasados, fue dado a conocer el voto 11236-2023
del 12 de mayo del 2023, relativo a una viabilidad ambiental otorgada por la Secretaría
Técnica Nacional Ambiental (SETENA) para un relleno sanitario en Miramar de
Montes de Oro.
Como ya viene siendo costumbre cuando se trata de un proyecto objeto de cuestionamientos, la SETENA optó por otorgar esta viabilidad un 14 de diciembre del 2022, recordándonos varias otras polémicas en Costa Rica en las que la segunda quincena de diciembre es escogida: tal es el caso, entre muchos más,
- de la viabilidad ambiental 3638-2005-SETENA del 12 de diciembre del 2005 otorgada en el caso del proyecto minero Crucitas;
- de la resolución 2731-2007 del 17 de diciembre del 2007 otorgando la viabilidad en playa Matapalo (Guanacaste) a un megaproyecto hotelero de 700 habitaciones;
- de la resolución 2523-2014 del 17 de diciembre del 2014 autorizando el proyecto de terminal de contenedores en Moin de APM Terminals;
- de la resolución 2331-2016 del 15 de diciembre del 2016, autorizando la siembra de 600 hectáreas de piña en la zona contigua al Humedal Térraba Sierpe;
- o de la resolución 2146-2020 del 16 de diciembre del 2020 relativa a una planta gasificadora de desechos en Belén de Carrillo (véase texto completo colgado por el medio digital LaVozdeGuanacaste).
En cuanto a la participación ciudadana en materia ambiental,
en el caso específico del relleno sanitario en Miramar de Montes de Oro, la
SETENA consideró haber cumplido con este requisito al conformarse con el
estudio de un sociólogo contratado por la empresa (denominado “Estudio cuantitativo de percepción local”),
sin necesidad de proceder a celebrar una audiencia pública con la comunidad de Miramar
de Montes de Oro, realizada hace más de 10 años.
En su voto, la Sala considera que la no celebración de una nueva
audiencia pública previa por parte de la SETENA “resulta violatorio al derecho reconocido en el referido Artículo 50 de
la Constitución” y por consiguiente, anula la viabilidad ambiental otorgada
en las vísperas de las fiestas de fin del año 2022.
Un gran esfuerzo de cuatro integrantes de la Sala Constitucional por
una palabra
Si bien es de saludar esta decisión de la Sala, pero ante
todo, la persistencia, valentía y tenacidad de la recurrente que logró
convencer a los integrantes de la Sala Constitucional, la lectura de este voto denota
también una división interna en la Sala: en particular se hace muy evidente un sostenido
esfuerzo semántico por parte de la mayoría de la Sala para referirse a la
participación ciudadana en materia ambiental como un “principio” y no un “derecho”.
Incluso entre las primeras referencias a su jurisprudencia, la Sala remite al
voto 1163-2017, relativo al polémico proyecto de acueducto Coco Ocotal en
Sardinal, en el que la Sala, haciendo a un lado más de 20 años de
jurisprudencia, optó por no reconocerle más a la participación ciudadana en
materia ambiental la calidad de derecho.
Sobre tan desconcertante - e indecorosa - conclusión del
juez constitucional costarricense que se lee en el párrafo V de la sentencia
1163-2017 (véase texto completo), resulta oportuno recordar que fue
objeto de tan solo dos votos salvados (suscritos por los magistrados Fernando
Cruz y Paul Rueda, cuya lectura se recomienda): los cinco magistrados/a
restantes en aquel momento (2017) consideraron que ir en contra de la
jurisprudencia de la misma Sala Constitucional y de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, y de toda la evolución observada internacionalmente desde
1992 (Declaración de Río) para consolidar la participación ciudadana en materia ambiental como un verdadero derecho,
no ameritaba ninguna reflexión
particular.
Esta “involución”
jurisprudencial a la cual procedió el juez constitucional costarricense a la
fecha no ha dado lugar a rectificación alguna, pese a numerosas ocasiones
desaprovechadas desde el año 2017.
La participación ciudadana en materia ambiental puesta en contexto
De manera a no causar mayor sonrojo al provocado por esta
decisión del juez constitucional costarricense del mes de febrero del 2017, nos
permitimos remitir a nuestros estimables lectores al párrafo 231 de
la Opinión Consultiva de la Corte Interamericana de Derechos Humanos dada a
conocer en el transcurso del año 2018 (véase texto completo) que precisa, y ello de manera
muy clara, que:
«231. Por
tanto, esta Corte estima que, del derecho de participación en los asuntos
públicos, deriva la obligación de los Estados de garantizar la participación de
las personas bajo su jurisdicción en la toma de decisiones y políticas que
pueden afectar el medio ambiente, sin discriminación, de manera equitativa,
significativa y transparente, para lo cual previamente deben haber garantizado
el acceso a la información relevante».
En el párrafo 242 de la misma opinión
consultiva del juez interamericano, se lee que:
«g. Los
Estados tienen la obligación de garantizar el derecho a la participación
pública de las personas bajo su jurisdicción, consagrado en el artículo 23.1.a
de la Convención Americana, en la toma de decisiones y políticas que pueden
afectar el medio ambiente, de conformidad con los párrafos 226 a 232 de esta
Opinión".
En total consonancia con lo dictaminado por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, en el Acuerdo de Escazú adoptado en marzo
del 2018, el Artículo 7 refiere a la
participación del público como un “derecho”, al leerse que:
“Artículo 7. 1: Cada Parte deberá asegurar el derecho de
participación del público y, para ello, se compromete a implementar una
participación abierta e inclusiva en los procesos de toma de decisiones
ambientales, sobre la base de los marcos normativos interno e internacional”.
De igual forma se indica en otro inciso que:
“Artículo 7.4. Cada Parte adoptará medidas para asegurar
que la participación del público sea posible desde etapas iniciales del proceso
de toma de decisiones, de manera que las observaciones del público sean
debidamente consideradas y contribuyan en dichos procesos. A tal efecto, cada
Parte proporcionará al público, de manera clara, oportuna y comprensible, la
información necesaria para hacer
efectivo su derecho a participar en el proceso de toma de decisiones”
(el resaltado es nuestro).
Como era previsible, ni el Acuerdo de Escazú, ni tampoco el
uso del término “derecho” para referirse a la participación ciudadana aparecen bajo
la pluma del magistrado instructor en el párrafo IV de la sentencia en la que
fundamenta su razonamiento.
No está de más señalar que una sencilla búsqueda permite confirmar que el juez constitucional en otras latitudes del continente americano no tiene reserva alguna en calificar la participación ciudadana en asuntos ambientales como un verdadero “derecho”: es, a modo de ejemplo entre muchos, el caso de la Corte Suprema de Justicia de Chile, así como de la Corte de Constitucionalidad de Colombia, o de la Corte de Constitucionalidad del Ecuador.
Calificativos usados contra la recurrente y jurisprudencia
interamericana sobre la obligación del Estado
Como punto de detalle, encontramos en el voto
11236-2023 la siguiente afirmación por parte del Secretario General
de la SETENA al leerse que (Resultando, punto 3):
“Lo que menciona la recurrente es una expresión temeraria que pone en
tela de duda la labor del Departamento de Evaluación Ambiental y de la SETENA
misma. La recurrente desconoce de todos los cambios internos en la metodología
de trabajo que se han realizado dentro de la SETENA, /…/ ”
Debería poder fácilmente entenderse que, para cualquier vecino
de Miramar de Montes de Oro u observador, una viabilidad ambiental aprobada por
la SETENA en la segunda quincena de diciembre levanta usualmente dudas
razonables y sospechas; y que, contrario
a lo indicado, la decisión de la Sala Constitucional en este preciso caso
confirma que la recurrente conoce perfectamente los métodos de la SETENA.
De igual manera, la
apoderada general de la empresa a cargo del proyecto de relleno sanitario, consideró
útil y oportuno expresarse en contra de la recurrente, al leerse unas páginas
después (Resultando, punto 5) que:
“Lo así afirmado por
quien recurre, no puede ser calificado de otra forma más que temerario, irrespetuoso
y tendencioso, no solo para la SETENA sino para mi representada, quien siempre
se ha caracterizado por transparencia y estricto apego a la legislación
imperante en cada Proyecto que emprende”.
Más allá del efecto que pueda tener, en una discusión sobre
argumentos jurídicos ante siete magistrados, el intento de descalificar a una recurrente
preocupada por los efectos negativos de un determinado proyecto y que desconfía
de sus autoridades, lo cierto es que ni los argumentos de la SETENA ni los de
la empresa encontraron eco alguno en ninguno de los integrantes de la Sala
Constitucional.
Precisamente, en
cuanto a las preocupaciones que puede generar un proyecto y a la transparencia
que toda persona puede exigir a sus autoridades nacionales, cabe indicar que en
una sentencia del 2022 de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos (caso Baraona Bray contra Chile del
24/11/2022) sobre las acciones penales sufridas por un reconocido ambientalista
chileno, el juez interamericano sentenció lo siguiente:
“96. Además, la Corte recuerda que la participación representa un mecanismo
para integrar las preocupaciones y el conocimiento de la ciudadanía en las
decisiones de políticas públicas que afectan el medio ambiente y aumenta la
capacidad de los gobiernos para responder a las inquietudes y demandas públicas
de manera oportuna, ayuda a construir consensos y a mejorar la aceptación y el
cumplimiento de las decisiones ambientales. Además, la participación pública
facilita que las comunidades exijan responsabilidades de las autoridades
públicas para la adopción de decisiones y mejora la evidencia y la credibilidad
de los procesos gubernamentales. Lo anterior, por cuanto el control democrático
por parte de la sociedad, a través de la opinión pública, fomenta la
transparencia de las actividades estatales y promueve la responsabilidad de los
funcionarios sobre su gestión pública”.
En el párrafo 100 de esta misma sentencia, el juez
interamericano afirmó además que la garantía de la libertad de expresión se
extiende a las personas que defienden el ambiente, al precisar que:
“la Corte considera que el
respeto y garantía de la libertad de expresión en asuntos ambientales es un
elemento esencial para asegurar la participación de la ciudadanía en los
procesos relativos a dichos asuntos y, con ella, el fortalecimiento del sistema
democrático a través de la vigencia del principio de democracia
ambiental".
En el párrafo 114, el juez interamericano explicó las
razones por las que la temática
ambiental debe siempre considerarse como un asunto de interés público, al
señalar que:
“Al respecto, esta Corte considera que las opiniones, manifestaciones,
ideas e información relativas a la protección o gestión del medio ambiente, así
como aquellas sobre los riesgos e impactos ambientales de actividades o
proyectos, deben ser considerados asuntos de interés público en lo que respecta
a la protección de la libertad de expresión debido a que, como lo ha reconocido
en su jurisprudencia, el respeto y garantía de los derechos humanos no puede
escindirse de la protección del ambiente. Asimismo, cabe señalar que Corte ha
reconocido la existencia de una relación innegable entre la protección del
medio ambiente y la realización de otros derechos humanos, en tanto la
degradación ambiental y los efectos adversos del cambio climático afectan el
goce efectivo de los derechos humanos. En consecuencia, para este Tribunal no
cabe duda de que los temas ambientales deben considerarse asuntos de interés
público en una sociedad democrática y que corresponde a los Estados proteger la
libertad de expresión y fomentar la participación por parte de los ciudadanos
en estos asuntos”.
Cabe indicar que en esta importante sentencia que condenó a
Chile en el 2022, el juez interamericano hace varias referencias al Acuerdo de
Escazú, integrándolo de pleno al corpus
juris interamericano. Ya tuvimos la ocasión de indicar al respecto en un
artículo publicado en abril del 2023 que:
“/…/ no cabe duda que desde su adopción en el 2018, el Acuerdo de Escazú
contribuye, desde ya, a enriquecer sustancialmente el corpus juris del juez interamericano,
permitiéndole precisar y consolidar el alcance de las obligaciones que tienen
los Estados en la materia. Esta sentencia ya debería interesar a todos los
Estados del hemisferio americano que integran el sistema interamericano de
derechos humanos” (Nota 1).
El persistente temor ante la participación ciudadana en materia
ambiental
En un estudio del 2014 del jurista Álvaro Sagot Rodríguez
sobre las reiteradas regresiones ambientales del juez constitucional
costarricense, el autor cita una decisión del 2012 de la Sala Constitucional en
la que se lee textualmente que:
«En este sentido, el derecho
ambiental no podría conducir a una tiranía de la participación
ciudadana» (sic) (Nota 2).
No cabe duda que la participación ciudadana en materia
ambiental crispa de manera singular a algunos juristas en Costa Rica, al punto
de llevarlos a expresarse de manera tan peculiar como magistrados
constitucionales.
En ese sentido, no está de más recordar otro hecho bastante
insólito que pone en evidencia el profundo temor que provoca en algunos
sectores la participación ciudadana: en el 2008, la única ley aprobada por la
Asamblea Legislativa objeto de un veto por parte del Poder Ejecutivo
costarricense durante todo el período 2006-2010, fue la “Ley
para Fortalecer los Mecanismos de Participación Ciudadana en materia
ambiental” (véase texto
completo acompañado del texto del veto presidencial del 24
de noviembre del 2008). En el informe de labores para el período 2008 de una influyente
cámara empresarial, leemos que:
“Así mismo, para finales de
año UCCAEP ejerció la presión necesaria para que el Presidente de la República
vetara la Ley Ambiental. Para ello se publicaron una serie de artículos de
opinión y a través de varios representantes se tuvo presencia mediática en
torno a la posición del sector empresarial con respecto a la Ley aprobada por
la Asamblea Legislativa” (véase texto del
informe de la UCCAEP titulado “Informe de Labores, Marzo 2009”, p. 36).
Podemos de igual manera remitir a la discusión provocada en
Costa Rica con respecto al Acuerdo de Escazú en los últimos años, a raíz de
comunicados oficiales de la misma agrupación y de varias otras, así como de
audios y escritos circulados por algunos juristas, y de una “nota”, ahora vuelta famosa, redactada
por una magistrada de la Sala Constitucional en marzo del 2020 (véase voto
06134- 2020 que la contiene). Cabe recordar que en primer debate, el
Acuerdo de Escazú fue adoptado por una votación
de 44 votos a favor y ninguno en contra en el mes de febrero del 2020.
A modo de conclusión
Más allá de la gran facilidad con la que algunos en Costa
Rica logran frenar iniciativas votadas por la Asamblea Legislativa, en su voto
concurrente a la sentencia 11236-2023
del 12 de mayo del 2023 (cuya lectura completa se recomienda – párrafo VII - ) los
magistrados Hubert Fernández, José Rafael Garita y Paul Rueda consideraron
oportuno precisar (haciendo referencia a varios instrumentos internacionales de
derechos humanos y de derecho ambiental, entre ellos el Acuerdo de Escazú, así
como a la precitada jurisprudencia del juez interamericano) que la
participación ciudadana en materia ambiental es un derecho que asiste a cualquier
ciudadano costarricense. Una participación del público que, hasta el año 2017, así era
calificada por la Sala Constitucional en innumerables votos (Nota 3).
Los tres magistrados antes mencionados expresaron además en su voto concurrente que:
“la participación es un derecho de raigambre fundamental, puesto que es
una expresión del principio democrático del Estado social de Derecho que busca
facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan”.
Leemos además por parte de estos tres integrantes de la Sala
Constitucional, que:
“… es de relevancia constitucional que el Estado garantice la audiencia pública como un derecho, a
través de las formas de participación directa de los ciudadanos en asuntos que
pueden tener un impacto ambiental”.
Es de esperar que, inspirándose en esta valiosa opinión concurrente colegial, pronto el resto de la Sala Constitucional logre rectificar la deriva semántica
a la que ha procedido desde el año 2017, la cual constituye a todas luces una
verdadera regresión jurisprudencial.
Y con relación al Acuerdo de Escazú, y al hecho que la
mayoría de la Sala persistió en no hacer ninguna referencia a este instrumento
de vanguardia en la fundamentación de esta sentencia de mayo del 2023 (pese a
poder hacerlo), recientemente, los juristas Rafael González Ballar y Mario Peña
Chacón indicaron
en un artículo (cuya lectura completa recomendamos), que:
“… a partir de la sentencia interamericana Baraona Bray vs Chile, el
Acuerdo de Escazú ingresó al bloque constitucional costarricense como fuente y
estándar internacional en materia de derechos humanos y medio ambiente”.
- - -Notas- - -
Nota 1: Véase BOEGLIN N., “Acuerdo de Escazú, viento en popa: Corte Interamericana de Derechos
Humanos lo incorpora, mientras persiste insólita ausencia de Costa Rica”,
Portal de la Universidad de Costa Rica (UCR), Sección Voz Experta, edición del
10/04/2023. Texto disponible aquí.
Nota 2: Véase SAGOT RODRÍGUEZ A., “(In) justificaciones constitucionales que
han permitido regresiones ambientales”, Revista Judicial, Número 114 (Diciembre 2014), pp. 61-93
disponible en este enlace
(en el que la referida cita se puede leer en página 93), así como en este otro enlace,
en el que la referida cita se puede leer en página 30.
Nota 3: Véase por
ejemplo el voto
06922-2010 de abril del 2010
sobre el proyecto minero Crucitas (párrafo XVII). O bien el voto
05593-2012 del 2 de mayo del 2012, en el que se lee (párrafo V titulado Sobre la participación
ciudadana en asuntos ambientales) que: “En
suma, el derecho de participación en
materia ambiental, es un derecho fundamental y un principio, protegido
constitucionalmente, y que como tal, impregna todo el resto del
ordenamiento jurídico, en cuenta, toda la legislación, reglamentación y resto
de normativa ambiental, aunque este no lo establezca expresamente. Derecho que se traduce en la obligación
del Estado de facilitar, garantizar, permitir y brindar el acceso a la
población en todas las instancias, incluso en los procedimientos
administrativos y judiciales (en los términos del principio 10 de la Convención
de Río), para que los miembros de la comunidad no sólo puedan ser
testigos presenciales de un determinado procedimiento sino también
para que puedan ser parte y así "reaccionar" frente a la violación a
su derecho al ambiente y con ello buscar la reparación de los daños. Ello pues, conforme al más reciente
concepto de legitimación en materia ambiental, su derecho de acceso, de
intervenir, de participar y de ser parte, no emana de títulos de propiedad,
derechos o acciones concretas que pudiera ejercer según las reglas del derecho
convencional, sino que, por tratarse de un interés difuso, tal derecho se
difunde entre todos los miembros de una determinada categoría de personas que
resultan así igualmente afectadas por los actos ilegales que los vulneran”.
También merece mención el voto 06322-2003
del 3 de julio del 2003 en el que se
lee, con relación a la participación de las municipalidades (Párrafo IX, inciso
11) que: “Queda claro que la
participación ciudadana y de las municipalidades es de trascendental
importancia a fin de promover la conciencia en los problemas ambientales y para
coadyuvar en la toma de decisiones de las instituciones encargadas de la
preservación, vigilancia y protección del medio ambiente y los recursos
naturales. Este principio ya
había sido reconocido en voto salvado de los Magistrados Piza, Solano y
Arguedas en sentencia número 4423-93, supra citada, no sólo como un derecho de
participación, sino un deber de la comunidad y municipalidad en la toma de
decisiones y discusiones sobre la ubicación de un relleno sanitario en Esparza”.
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