Gaza / Israël : quelques réflexions concernant l'ordonnance de la Cour Internationale de Justice (CIJ)
Nicolas Boeglin, Professeur de droit international public, Faculté de droit, Université du Costa Rica (UCR). Contact : nboeglin@gmail.com.
Note de l´auteur: une version en espagnol est également disponible ici.
Le 26 janvier 2024, la Cour Internationale de Justice (CIJ) a rendu son ordonnance, répondant à la demande urgente en indication de mesures conservatoires déposée par l'Afrique du Sud contre Israël le 29 décembre 2023 : le texte de l'ordonnance de la CIJ du 26 janvier peut être consulté ici en anglais et en français.
Il convient de noter à ce stade que cette ordonnance est une décision de nature préliminaire, rendue par le juge de La Haye, en attendant le jugement ou l'arrêt sur le fond, qui ne sera rendu que dans quelques années par le juge de La Haye.
Bref rappel
Les conclusions finales de l'Afrique du Sud figurent aux pages 83-84 de son intervention devant les juges à La Haye le 11 janvier et comprennent au total 9 points (voir texte). Les conclusions finales d'Israël demandant le rejet de cette demande se trouvent à la page 75 de son intervention devant les juges le 12 janvier 2024 (voir texte).
Il est intéressant de noter que lors de ces audiences tenues les 11 et 12 janvier, le Chili a envoyé son plus haut représentant à La Haye et l'a fait savoir dans un document diffusé (voir communiqué officiel du 11 janvier). Moins d'une semaine plus tard, avec le Mexique, le Chili a demandé à un autre organe juridictionnel basé à La Haye, la Cour Pénale Internationale (CPI), de déférer d'urgence la situation à Gaza au Bureau du Procureur de la CPI (voir le communiqué officiel du Chili et le communiqué du Mexique, tous deux datés du 18 janvier 2024) : nous avons eu l'occasion d'analyser les deux communiqués officiels en détail (Note 1), soulevant au passage l'inaction et le mutisme observés de la part des 122 autres Etats parties au Statut de Rome.
Le contenu de l'ordonnance de la CIJ en bref
Dans le texte de son ordonnance publiée le 26 janvier (dispositif adopté avec 15 voix pour, dans sa quasi-totalité, paragraphe 86), la CIJ déclare que :
"1) Par quinze voix contre deux,
L’État d’Israël doit, conformément aux obligations lui incombant au titre de la convention pour la prévention et la répression du crime de génocide, prendre toutes les mesures en son pouvoir pour prévenir la commission, à l’encontre des Palestiniens de Gaza, de tout acte entrant dans le champ d’application de l’article II de la convention, en particulier les actes suivants :
a) meurtre de membres du groupe ;
b) atteinte grave à l’intégrité physique ou mentale de membres du groupe ;
c) soumission intentionnelle du groupe à des conditions d’existence devant entraîner sa destruction physique totale ou partielle ; et
d) mesures visant à entraver les naissances au sein du groupe ;
2) Par quinze voix contre deux,
L’État d’Israël doit veiller, avec effet immédiat, à ce que son armée ne commette aucun des actes visés au point 1 ci-dessus ;
3) Par seize voix contre une,
L’État d’Israël doit prendre toutes les mesures en son pouvoir pour prévenir et punir l’incitation directe et publique à commettre le génocide à l’encontre des membres du groupe des Palestiniens de la bande de Gaza ;
4) Par seize voix contre une,
L’État d’Israël doit prendre sans délai des mesures effectives pour permettre la fourniture des services de base et de l’aide humanitaire requis de toute urgence afin de remédier aux difficiles conditions d’existence auxquelles sont soumis les Palestiniens de la bande de Gaza ;
5) Par quinze voix contre deux,
L’État d’Israël doit prendre des mesures effectives pour prévenir la destruction et assurer la conservation des éléments de preuve relatifs aux allégations d’actes entrant dans le champ d’application des articles II et III de la convention pour la prévention et la répression du crime de génocide commis contre les membres du groupe des Palestiniens de la bande de Gaza ;
6) Par quinze voix contre deux,
L’État d’Israël doit soumettre à la Cour un rapport sur l’ensemble des mesures qu’il aura prises pour donner effet à la présente ordonnance dans un délai d’un mois à compter de la date de celle-ci.
../..
(1) By fifteen votes to two,
The State of Israel shall, in accordance with its obligations under the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide, in relation to Palestinians in Gaza, take all measures within its power to prevent the commission of all acts within the scope of Article II of this Convention, in particular:
(a) killing members of the group;
(b) causing serious bodily or mental harm to members of the group;
(c) deliberately inflicting on the group conditions of life calculated to bring about its physical destruction in whole or in part; and
(d) imposing measures intended to prevent births within the group;
(2) By fifteen votes to two,
The State of Israel shall ensure with immediate effect that its military does not commit any acts described in point 1 above ;
(3) By sixteen votes to one,
The State of Israel shall take all measures within its power to prevent and punish the direct and public incitement to commit genocide in relation to members of the Palestinian group in the Gaza Strip ;
(4) By sixteen votes to one,
The State of Israel shall take immediate and effective measures to enable the provision of urgently needed basic services and humanitarian assistance to address the adverse conditions of life faced by Palestinians in the Gaza Strip;
(5) By fifteen votes to two,
The State of Israel shall take effective measures to prevent the destruction and ensure the preservation of evidence related to allegations of acts within the scope of Article II and Article III of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide against members of the Palestinian group in the Gaza Strip;
(6) By fifteen votes to two,
The State of Israel shall submit a report to the Court on all measures taken to give effect to this Order within one month as from the date of this Order".
De quelques détails
Il est très inhabituel que le (ou la) Président(e) de la CIJ se réfère expressément, lors de la lecture du résumé d'une décision telle que l'ordonnance du 26 janvier 2024, au contenu précis de déclarations officielles, telles que les déclarations israéliennes glaçantes entendues depuis le 7 octobre : dans la gestuelle extrêmement formelle et parfois très parcimonieuse des juges de la CIJ, ce premier détail n'est pas passé inaperçu aux yeux de nombreux observateurs internationaux. De plus, s'agissant d'une juge nord américaine, ce signal envoyé depuis la présidence de la plus haute instance judiciaire des Nations Unies peut être considéré comme particulièrement clair.
On se souvient que la requête de l'Afrique du Sud soulevait comme premier point (sur les neuf contenus dans sa requête) un cessez-le-feu immédiat, comme nous avons eu l'occasion de l'analyser dans une note précédente lors de la présentation de cette requête en décembre 2023 (Note 2).La difficulté était pour les juges de La Haye d'ordonner un cessez-le-feu entre deux parties, dont une seule était assise sur le banc des accusés du Palais de la Paix de La Haye. Par définition, un cessez-le-feu s'applique à deux belligérants et non à un seul.
La CIJ n'a pas expressément accédé à cette demande. Certains juristes et editorialistes (notamment en Isräel mais aussi aux Etats Unis et en Europe) ont pu alors interpréter la CIJ comme autorisant alors Israël à poursuivre ses actions militaires à Gaza, qui ont déjà fait près de 26 000 morts et plus de 64 000 blessés selon le dernier rapport de situation des Nations Unies en date du 25 janvier (voir texte du rapport). Cependant, l'alinéa 2 du paragraphe 86 du dispositif restreint cette interprétation littérale, la CIJ déclarant qu'il y a une immédiateté ordonnée à Israël :
"(2)L’État d’Israël doit veiller, avec effet immédiat, à ce que son armée ne commette aucun des actes visés au point 1 ci-dessus /.../ The State of Israel shall ensure with immediate effect that its military does not commit any acts described in point 1 above" (les italiques sont nôtres).
Il convient de noter qu'en ce qui concerne une demande similaire - mais non identique - de l'Ukraine en février 2022, cette même demande de cessation des opérations militaires avait été expressément acceptée et inclue dans l'ordonnance du 16 mars 2022 adoptée par la CIJ (voir le texte de l'ordonnance, paragraphe 86 (1), adopté avec 13 voix pour et 2 contre) : il s'agissait nonobstant d'une situation différente, avec devant les juges de La Haye, un État victime d'une agression militaire demandant à la CIJ d'ordonner immédiatement la cessation de l'agression par l´autre État.
D'autre part, l'Afrique du Sud avait demandé à la CIJ d'ordonner à Israël d'autoriser des missions internationales d'enquête à Gaza. Le point 7 de sa demande stipule en effet que :
"(7) The State of Israel shall take effective measures to prevent the destruction and ensure the preservation of evidence related to allegations of acts within the scope of Article II of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide; to that end, the State of Israel shall not act to deny or otherwise restrict access by fact-finding missions, international mandates and other bodies to Gaza to assist in ensuring the preservation and retention of said evidence".
La CIJ n'a pas retenu cette demande : au point 5 du paragraphe 86 précité, elle a seulement ordonné à Israël d'empêcher la destruction des preuves des actes couverts par la Convention sur le génocide de 1948.
Nonobstant ces deux points d'importance qui n'ont pas été expressément envisagés par les juges de la CIJ dans leur ordonnance, les points 1, 2, 3, 4, 5 et 6 de leur décision lue le 26 janvier 2024 suggèrent que les actes commis par Israël à Gaza depuis le 7 octobre au soir concernent bien des dispositions de la Convention sur le génocide de 1948 : ceci constitue en soi un message très fort, qui devrait interpeler en Israël (comme à l'extérieur) de nombreux décideurs sur la manière particulière dont Israël conduit ses opérations militaires à Gaza.
Le paragraphe 54 de l'ordonnance de ce 26 janvier 2024 se lit comme suit :
" 54. La Cour est d’avis que les faits et circonstances mentionnés ci-dessus suffisent pour conclure qu’au moins certains des droits que l’Afrique du Sud revendique et dont elle sollicite la protection sont plausibles. Il en va ainsi du droit des Palestiniens de Gaza d’être protégés contre les actes de génocide et les actes prohibés connexes visés à l’article III et du droit de l’Afrique du Sud de demander qu’Israël s’acquitte des obligations lui incombant au titre de la convention.
../..
54. In the Court’s view, the facts and circumstances mentioned above are sufficient to conclude that at least some of the rights claimed by South Africa and for which it is seeking protection are plausible. This is the case with respect to the right of the Palestinians in Gaza to be protected from acts of genocide and related prohibited acts identified in Article III, and the right of South Africa to seek Israel’s compliance with the latter’s obligations under the Convention"
Dans le paragraphe 59, la CIJ estime que:
"59. La Cour considère que, par leur nature même, certaines au moins des mesures conservatoires demandées par l’Afrique du Sud visent à préserver les droits plausibles qu’elle invoque sur le fondement de la convention sur le génocide en la présente affaire, à savoir le droit des Palestiniens de Gaza d’être protégés contre les actes de génocide et les actes prohibés connexes visés à l’article III et le droit de l’Afrique du Sud de demander qu’Israël s’acquitte des obligations lui incombant au titre de la convention. En conséquence, il existe un lien entre les droits revendiqués par la demanderesse que la Cour a jugés plausibles et au moins certaines des mesures conservatoires sollicitées.
../..
59. The Court considers that, by their very nature, at least some of the provisional measures sought by South Africa are aimed at preserving the plausible rights it asserts on the basis of the Genocide Convention in the present case, namely the right of the Palestinians in Gaza to be protected from acts of genocide and related prohibited acts mentioned in Article III, and the right of South Africa to seek Israel’s compliance with the latter’s obligations under the Convention. Therefore, a link exists between the rights claimed by South Africa that the Court has found to be plausible, and at least some of the provisional measures requested".
L'offensive militaire d'Israël à Gaza : quelques points d'interrogation
D'un point de vue strictement militaire, la "stratégie" d'Israël soulève de sérieuses questions, car elle n'a atteint aucun de ses objectifs militaires après plus de 110 jours de bombardements intenses à Gaza : les otages israéliens sont toujours portés disparus, cachés quelque part à Gaza avec leurs gardiens, tandis que les principaux commandants militaires du Hamas sont toujours en vie et que sa structure militaire semble résister au siège total qu'Israël inflige quotidiennement à Gaza par ses bombardements. Les nombreux bâtiments en ruine de Gaza constituent désormais des cachettes fort utiles pour les combattants du Hamas dans leurs embuscades contre les forces militaires israéliennes. Un spécialiste militaire français et commentateur de renom a récemment écrit sur son blog que :
"La situation sur la bande de Gaza est parfaitement désespérante. D’un côté, le gouvernement israélien annonce régulièrement qu’il va enfin sortir de cette opération dévastatrice dont le bilan est parfaitement catastrophique. Mais dans la réalité, rien ne change à ce stade où chaque jour renouvelle son lot de bombardements qui dévastent littéralement la bande de Gaza.
/../
Dans la partie Nord, censée avoir été nettoyée (c’est le terme militaire) par l’armée israélienne, les unités de Tsahal sont régulièrement harcelées par des miliciens qui ont fait des décombres leur refuge. Dans la partie Sud, l’armée affirme vouloir réduire le « quartier général stratégique » du Hamas qui se situerait à Khan Younes, après avoir été vainement cherché à Gaza même puis sous l’hôpital Al Shifa, un QG fantôme qui ne justifie en aucun cas les bombardements opérés sur l’ensemble de la bande de Gaza.
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Si cette opération déclenchée par le gouvernement Netanyahou contre la bande de Gaza continue, le risque d’escalade régional est avéré et le risque pour l’avenir d’Israël est constitué. Il appartient aux alliés d’Israël et à toutes les sociétés qui comprennent que la paix ne se construit pas dans la vengeance, de l’obliger désormais à sortir de cette impasse sanglante et de construire sur ces décombres inutiles l’avenir et la stabilité de cette région" (Nota 3).
Une ordonnance de la CIJ qui lance un appel à l'action
L'Afrique du Sud ayant invoqué le 29 décembre la Convention sur le génocide de 1948 pour fonder sa compétence à l'encontre d'Israël, la CIJ était limitée par son champ d'application, se contentant de vérifier si les preuves présentées par l'Afrique du Sud étaient (ou non) recevables et si elles avaient (ou non) un rapport avec les dispositions de cet instrument multilatéral. De plus, sa décision ne pouvait pas non plus préjuger quant au fond de l'affaire, qui sera l´objet d'une décision du juge de La Haye dans quelques années.
Malgré ces limites procédurales, l'équilibre subtil que la CIJ traditionnellement réserve à ses décisions ne semble pas avoir été maintenu cette fois-ci: il y a urgence absolue et les griefs de l´Afrique du Sud sont parfaitement fondés du point de vue juridique.
En notant dans son ordonnance qu'une telle relation existe, qu'il est plausible qu'Israël viole les dispositions de la CIJ et en ordonnant à Israël de prendre plusieurs des mesures provisoires demandées par l'Afrique du Sud, l'équipe juridique de l'Afrique du Sud peut être très satisfaite du travail qu'elle a accompli.
Il sied de rappeler ici que la Convention sur le génocide de 1948 n´est pas une convention comme bien d´autres instruments multilatéraux. Son titre officiel est celui de "Convention pour la Prévention et la Répression du Crime de Génocide": ses dispositions centrales relèvent de ce que les spécialistes en droit intenational public nomment des "obligations impératives de droit international général" (ou normes de jus cogens) qui sont des "obligation erga omnes" (Note 4), Il s’agit de normes qui sont considérées comme fondamentales en droit international public: par leur importance unique, ces normes impliquent des obligations pour l’ensemble des États qui sont parties à la dite convention, et en particulier dans le domaine de la "prévention" du génocide.
Aussi, cette ordonnance de la CIJ vient mettre au défi le reste de la communauté internationale afin de contribuer à ce qu' un État, dont les plus hautes autorités semblent déterminées à mener une opération militaire punitive contre la population civile de Gaza (en représailles à l'attaque perpétrée le matin du 7 octobre par le Hamas sur le territoire israélien) cesse ses actions militaires.
Ordonnance de la CIJ en main, les Etats, individuellement ou collectivement, sont amenés depuis quelques jours à se poser quelques questions :
- Peut-on continuer à entretenir des relations diplomatiques et économiques "normales" avec un État qui, selon la CIJ, est susceptible de violer plusieurs dispositions d'une convention historique telle que la Convention sur le génocide de 1948 ?
- Peut-on continuer à exporter des armes et des munitions, des composants électroniques à des fins militaires à un État qui démontre qu'il ne sait pas les utiliser correctement, avec des bombardements aveugles et disproportionnés et une politique délibérée de destruction totale contre une population civile?
- Pouvons-nous continuer à entretenir des relations de coopération académique, technique et scientifique avec un État qui, depuis la soirée/nuit du 7 octobre, détruit intentionnellement et délibérément des écoles, des collèges et des universités à Gaza, anéantissant les projets de vie de nombreux jeunes Palestiniens ?
Avec l'ordonnance de la CIJ en main, il est fort probable que les membres du Conseil de Sécurité, de l'Assemblée Générale et d'autres organes des Nations Unies prendront de nouvelles initiatives en vue de faire pression sur les autorités israéliennes.
Quant au Bureau du Procureur de la CPI (qui s'est montré jusqu'à présent assez éloigné du drame quotidien qui se déroule à Gaza depuis l'après-midi/soirée du 7 octobre), une déclaration de sa part en vue d'établir la responsabilité pénale individuelle de plusieurs hauts commandants israéliens serait souhaitable: c'est ce que cherchent à obtenir divers secteurs en Europe, en particulier en France et en Belgique (Note 5). Dans le cas de la France, son inaction est telle que récemment un tribune collective dans le quotidien Libération (édition du 26 janvier 2024) s´est intitulée: "Gaza : la France en rupture avec le droit international ?" (voir hyperlien). Dans une autre tribune intitulée "Oui Monsieur le ministre, les mots ont un sens" (voir texte reproduit par l´AURDIP) on y lit que:
"Il est déjà regrettable que la France n’ait pas pris l’initiative de cette action. Il serait désastreux qu’elle persiste dans une définition spécifique à Israël de l’intention génocidaire. Le tabou dans lequel la France semble s’être enfermée a volé en éclats à La Haye".
Dans son communiqué officiel (voir texte) saluant l'ordonnance adoptée par la CIJ, l'Afrique du Sud a justement déclaré que la communauté internationale se doit aussi de réagir, en indiquant en particulier que:
"The United Nations Security Council will now be formally notified of the Court’s order pursuant to Article 41(2) of the Court’s Statute. The veto power wielded by individual states cannot be permitted to thwart international justice, not least in light of the ever-worsening situation in Gaza brought about by Israel’s acts and omissions in violation of the Genocide Convention. Third States are now on notice of the existence of a serious risk of genocide against the Palestinian people in Gaza. They must, therefore, also act independently and immediately to prevent genocide by Israel and to ensure that they are not themselves in violation of the Genocide Convention, including by aiding or assisting in the commission of genocide. This necessarily imposes an obligation on all States to cease funding and facilitating Israel’s military actions, which are plausibly genocidal ".
En guise de conclusion
Il convient de noter que les arguments avancés par la défense d'Israël, accompagnés d'efforts inhabituels de la part de certains médias grand public, n'ont pas eu beaucoup d'impact sur les juges de la CIJ : cette ordonnance a été adoptée par un vote retentissant de 16 voix contre un (le juge ad hoc israélien étant la seule voix discordante), ou dans certaines parties du paragraphe 86 du dispositif, par 15 voix contre 2 (la juge ougandaise étant l'autre voix dissidente observée, qui a estimé qu'il était approprié d'émettre une opinion dissidente - voir texte). Il faut noter que le juge ad hoc israélien a voté en faveur des points 3 et 4 du paragraphe 86 du dispositif, laissant seule la juge ougandaise voter contre.
Quelques jours avant le 26 janvier, la Rapporteuse Spéciale des Nations Unies pour les Territoires Palestiniens Occupés avait indiqué dans une interview publiée en Israël le 23 (voir texte, dont la lecture est recommandée) et traduite en France par l´ONG AURDIP (voir traduction sur son site) que:
"Mon impression sur la défense israélienne était qu’ils semblaient incapables de dénier ou de réfuter les accusations, n’offrant que des tentatives minimales et peu convaincantes de justification. Ils sont apparus mal préparés pour répondre à l’ampleur des accusations et ont eu des difficultés pour monter une défense robuste, éludant souvent les preuves décisives fournies par l’équipe juridique de l’Afrique du Sud — peut-être étaient-ils peu habitués à se trouver sous un examen si serré, et aussi pressés par le temps."
En ce qui concerne Israël, les réactions de colère contre les juges de la CIJ de la part de ses plus hautes autorités sont prévisibles et ne devraient plus faire grande impression. Dans une note récente publiée en espagnol, nous avions déjà eu l'occasion de souligner que :
"Israël devra alors se demander s'il doit prendre le risque de ne pas se conformer à la décision de la CIJ ou cesser ses actions militaires à Gaza". Le discrédit généralisé de ses actions à Gaza s'est accru depuis le 7 octobre, et défier ouvertement la plus haute instance judiciaire de l'organisation des Nations Unies pourrait avoir des conséquences, notamment pour certains de ses alliés les plus proches".
Enfin, en ce qui concerne des mesures conservatoires ordonnées par la CIJ et ignorées par un État, nous avons récemment eu l'occasion de constater le non-respect des mesures ordonnées contre la Russie par la CIJ en mars 2022, demandées par l'Ukraine (voir l'ordonnance du 16 mars 2022).
L'ensemble des sanctions prises à l'encontre de la Russie et renforcées par le non-respect par la Russie de la décision du juge international à partir de mars 2022 suscitera probablement des interrogations chez certains en Europe, mais aussi aux États-Unis et au Canada quant a un probable non-respect par Israël de l'ordonnance de la CIJ lue le 26 janvier 2024.
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Note 1 : Cf. en espagnol, BOEGLIN N., "Gaza / Israel: a propósito del anuncio de remisión conjunta de México y de Chile a la Corte Penal Internacional (CPI)", editée le 18 janvier 2024, et disponible ici.
Note 2 : Cf. en espagnol BOEGLIN N., ""Gaza / Israel: a propósito de la reciente demanda interpuesta por Sudáfrica ante la Corte Internacional de Justicia (CIJ)", editée le 29 décembre 2023 et disponible ici.
Nota 3 : Cf. ANCEL G., "L’Ukraine oblige l’Europe à se réveiller tandis qu’Israël sombre dans le déni", Ne pas subir, Blog de Guillaume Ancel, édition du 20 jnvier 2024, disponible ici.
Nota 4 : Sur ce sujet cf. en particulier PEZZANO L., "The Obligation to Prevent Genocide in South Africa v. Israel: Finally a Duty with Global Scope? ", EJIL-Talk, édition du 4 janvier 2024. Texte disponible ici.
Note 5 : Dans le cas de la France, une proposition du Sénat circule depuis le 5 janvier 2024 (voir texte de la "proposition de résolution") appelant en particulier "... le Gouvernement à inclure dans ce renvoi une demande de saisine de la Chambre préliminaire aux fins que soient délivrés des mandats d’arrêt à l’encontre de M. Benyamin Netanyahou et de toute autre personne impliquée, selon l’évolution de l’enquête" (página 28). On peut aussi citer cette déclaration conjointe de professeurs belges de droit international public (voir texte) du 13 novembre 2023, indiquant: "5. Compte tenu du risque de génocide, l’obligation de le prévenir, due conformément à la Convention de 1948 pour la prévention et la répression du crime de génocide, est dès à présent déclenchée".