Nueva demanda de Costa Rica contra Nicaragua ante la Corte Internacional de Justicia (CIJ): breves apuntes
El pasado 16 de enero del 2017, la Corte Internacional de Justicia (CIJ) anunció que Costa Rica inició un nuevo procedimiento contencioso contra Nicaragua ante la CIJ, esta vez debido a la presencia de un campamento militar ubicado en la playa contigua a la Laguna de Portillos en la costa caribeña, correspondiente al último sector de la frontera entre ambos (véase nota de La Nación). Con esta demanda (ver texto integral e inglés), ambos ribereños del Río San Juan suman la cuarta demanda en los últimos seis años, si recordamos que:
- en noviembre del 2010, Costa Rica demandó a Nicaragua por la incursión de efectivos de Nicaragua en Isla Portillos en octubre del 2010, como parte de las operaciones de dragado del Río San Juan que separa a ambos Estados;
- en diciembre del 2011, Nicaragua demandó a Costa Rica por la construcción de una ruta que bordea el Río San Juan, larga de 160 kilómetros;
- en febrero del 2014, Costa Rica presentó una demanda contra Nicaragua solicitando a la CIJ delimitar las fronteras marítimas en ambos océanos, la cual se origina en la edición de un mapa (en el 2013) sobre bloques a concesionar en sus mares por parte de Nicaragua (Nota 1).
El juego de mapas iniciales de esta nota publicada en el OPALC (Sciences-Po, Paris) permite visualizar geográficamente el objeto de las dos primeras demandas (2010 y 2011). El mapa usado por Nicaragua en el 2013 reproducido en esta otra nota de CRHoy permite al lector observar lo que se pretende con la tercera de ellas presentada por Costa Rica en el 2014. Cabe precisar sobre esta última, que Costa Rica y Nicaragua sean posiblemente los únicos Estados vecinos de América Latina en no contar con tratados bilaterales en materia de delimitación marítima.
Cuatro demandas en seis años constituye una cifra jamás registrada en los estrados de la justicia internacional, que denota una capacidad de negociación de ambos aparatos diplomáticos bastante reducida.
Costa Rica y Nicaragua en La Haya: una sostenida presencia de dos Estados ante el juez internacional
Por más conflictivas sean las relaciones entre dos Estados vecinos, nunca se había observado en la historia un uso tan sostenido como recurrente del juez internacional. Con relación a canales de diálogo y concertación, en Costa Rica se ha podido apreciar en años recientes las presiones recibidas por parte de ministros y de diputados, incluyendo a Presidentes de lo que se considera el Primer Poder de la República (Congreso) para que no viajen a Nicaragua. El desaconsejar a autoridades políticas de Costa Rica viajar a Nicaragua para reunirse con sus homólogos nicaragüenses usualmente encuentra su origen en el Ministerio de Relaciones Exteriores de San José. En marzo del 2015, se invocaron "razones de Estado" para cancelar la visita prevista a Nicaragua del Presidente del Congreso costarricense, Henry Mora (véase nota de CRHoy).
En una emisión de radio en France Culture del pasado 2 de mayo del 2016, se habló de una verdadera "sociologie du contentieux" por parte de un experimentado jurista como lo es el Profesor Serge Sur (Profesor emérito de la Universidad de Paris II y ex juez Ad Hoc en la CIJ) (Nota 2). Según este experto, hay sectores que, de ambos lados del Río San Juan, encuentran algún tipo de beneficios y de ventajas en mantener tensa la relación, con la consiguiente judicialización de cada controversia entre ambos Estados.
Para tener una idea más completa de esta inusual presencia en La Haya de ambos ribereños del San Juan en años recientes, se puede determinar cuánto representa en el quehacer de la CIJ: al revisar la lista de casos pendientes de resolución ante la CIJ, se puede apreciar que de trece casos pendientes , tres corresponden a casos entre Costa Rica y Nicaragua (véase listado oficial al 21/01/2017).
La posición externada por Costa Rica a la CIJ
En el comunicado de prensa de la CIJ del 16 de enero del 2017 (ver texto en inglés), se precisa que:
"In its Application, Costa Rica asks the Court to “determine the precise location of the land boundary separating both ends of the Los Portillos/Harbor Head Lagoon sandbar from Isla Portillos, and in doing so to determine that the only Nicaraguan territory existing today in the area of Isla Portillos is limited to the enclave consisting of Los Portillos/Harbor Head Lagoon and the sandbar separating the Lagoon from the Caribbean Sea, insofar as this sandbar remains above water at all times and thus this enclave is capable of constituting territory appertaining to a State”. It claims that “the land boundary runs today from the northeastern corner of the Lagoon by the shortest line to the Caribbean Sea and from the northwestern corner of the Lagoon by the shortest line to the Caribbean Sea”. The Applicant also requests the International Court of Justice “to adjudge and declare that, by establishing and maintaining a new military camp on the beach of Isla Portillos, Nicaragua has violated the sovereignty and territorial integrity of Costa Rica, and is in breach of the Judgment of the Court of 16 December 2015” in the case concerning Certain Activities carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v. Nicaragua). Consequently, Costa Rica “further requests the Court to declare that Nicaragua must withdraw its military camp situated in Costa Rican territory and fully comply with the Court’s 2015 Judgment”. Costa Rica indicates that it “reserves its rights to seek any further remedies with respect to any damage that Nicaragua has [caused] or may cause to its territory”.
El texto en francés (véase comunicado oficial de la CIJ) se lee de la siguiente forma:
"Dans sa requête, le Costa Rica prie la Cour «de déterminer l’emplacement précis de la frontière terrestre séparant les deux extrémités du banc de sable d’Isla Portillos, et, ce faisant, de dire que le seul territoire nicaraguayen existant aujourd’hui dans la zone d’Isla Portillos se limite à l’enclave composée de la lagune de Los Portillos/Harbor Head et du banc de sable qui sépare la lagune de la mer des Caraïbes, dans la mesure où ce banc de sable émerge en permanence et où cette enclave peut constituer un territoire relevant d’un Etat. Il soutient que «la frontière terrestre court aujourd’hui du coin nord-est de la lagune à la mer des Caraïbes par la ligne la plus courte et du coin nord-ouest de la lagune à la mer des Caraïbes par la ligne la plus courte». Le demandeur prie également la Cour internationale de Justice de «dire et juger qu’en établissant et maintenant un nouveau camp militaire sur la plage d’Isla Portillos, le Nicaragua a violé la souveraineté et l’intégrité territoriale du Costa Rica et contrevient à l’arrêt du 16 décembre 2015 de la Cour» en l’affaire relative à Certaines activités menées par le Nicaragua dans la région frontalière (Costa-Rica c. Nicaragua). En conséquence, le Costa Rica «prie encore la Cour de dire que le Nicaragua doit retirer son camp militaire situé en territoire costa-ricien et se conformer intégralement à l’arrêt de 2015 de la Cour». Le Costa Rica indique qu’il «se réserve le droit de former tous autres recours utiles à raison des dommages que le Nicaragua a causés ou pourrait causer à son territoire».
El campamento militar de Nicaragua en la playa apareció en fotos divulgadas en la prensa en noviembre del 2016 (ver nota de La Nación). En su demanda a la CIJ (ver texto integral), las fotos satelitales (p.5) indican con precisión la ubicación de estas carpas militares en la playa, haciendo ver que en el 2013 Nicaragua ubicó otros campamentos en otras partes de la franja de arena. A ese respecto el Anexo I adjunto a la demanda presenta tomas diversas de las diferentes ubicaciones del campamento militar de Nicaragua. También tomas aéreas circularon en Costa Rica a raíz de una inspección in situ de dos expertos designados por la CIJ para ubicar un punto fijado en la playa en 1897. Remitimos al lector a nuestra breve nota sobre la decisión - un tanto inédita - de la CIJ de ordenar dicho peritaje, tomada por los jueces de La Haya en el mes de junio del 2016. En una nota del pasado 23 de enero publicada en La Nación, una foto satelital indica las diversas ubicaciones y los puntos que más favorecerían a Costa Rica y a Nicaragua de cara a la futura delimitación marítima (ver nota). Notemos que la cartografía oficial de Costa Rica incluye, al menos hasta diciembre del 2015, la barra de arena frente a la laguna de Portillos como territorio de Nicaragua. El mapa reproducido en este artículo de El Financiero usando dos colores para diferenciar el territorio de cada Estado ilustra esta situación. Con relación al fallo de la CIJ de diciembre del 2015, este no ha adjudicado nuevas áreas a Costa Rica, sino que reafirmó la plena soberanía de Costa Rica en Isla Portillos, tal como se consignaba en la cartografía oficial de ambos Estados desde...1897 (en el 2011, Nicaragua sí modificó sus mapas oficiales, con la clara intención de sembrar dudas en los magistrados en La Haya).
Una demanda acompañada de una solicitud de unión de procedimientos a la CIJ
En su demanda a la CIJ, Costa Rica solicita que se proceda a unir esta nueva demanda al procedimiento iniciado en febrero del 2014 sobre delimitación marítima. En efecto se lee que para Costa Rica:
"25. Further, given that the issue that is the subject of the present proceeding is a confined one, the facts are not contested, and the written phase can be very short, Costa Rica considers that joinder of the two cases would not result in any undue delay in the Court rendering a Judgment. 26. Costa Rica further considers that, given the inter-relationship between the issues at play in the two cases, joinder is consistent with the principle of the sound administration of justice and with the need for judicial economy. Moreover, joinder will save both time and costs of two separate hearings"
Esta solicitud de unión será resuelta por la CIJ, la cual dispone de un gran margen de discreción al respecto. Lo hará luego de oir los alegatos de cada uno, en caso de que Nicaragua objete esta unión de procedimientos en uno solo. Cabe señalar que en abril del 2013, la CIJ había procedido a unir las dos demandas contenciosas (la de Costa Rica contra Nicaragua por Isla Portillos del 2010 y la de Nicaragua contra Costa Rica por la "trocha fronteriza" del 2011). Lo hizo a solicitud de Nicaragua, y con la objección de Costa Rica, adoptando una ordenanza a todas luces inédita en la jurisprudencia de la CIJ.
Nótese que al objetar la solicitud de unión de ambos procedimientos, se lee en la decisión de la CIJ (ver texto completo) que para Costa Rica esta unión sería inequitable:
"In the above-mentioned letter dated 7 February 2013, Costa Rica reiterated its position that it would be neither timely nor equitable to join the proceedings in the two cases. Costa Rica contended that there was no close connection between the two cases such as might justify a joinder. In particular, according to Costa Rica, the Costa Rica v. Nicaragua case concerns an area which is geographically distant from the road the construction of which is the subject of the present case. Costa Rica argued that “[i]t [was] not sufficient that both cases [were] related — although in very different respects — to the San Juan River, which is more than 205 km in length” / "
Dans la lettre susmentionnée du 7 février 2013, le Costa Rica réaf- firme qu’une telle jonction d’instances dans les deux affaires ne serait ni opportune au moment présent ni équitable. Il soutient qu’il n’existe entre les deux affaires aucun lien étroit qui puisse justifier une jonction. En particulier, selon lui, l’affaire Costa Rica c. Nicaragua concerne un secteur géographiquement éloigné de la route dont la construction est en cause dans la présente affaire. Il estime qu’«il ne suffit pas que les deux affaires concernent (quoique de façons très différentes) le fleuve San Juan, qui fait plus de 205 km de long » (pp. 186-187)
El argumento según el cual ambos asuntos no guardan relación es muy similar al que se presentó ... ante la misma Sala Constitucional en Costa Rica, al denunciar el carácter desproporcional e irracional del Decreto de Emergencia del 7 de marzo del 2011, y al indicar el Profesor Alvaro Sagot Rodríguez, entre otros aspectos, la falta de relación lógica entre la incursión militar en Isla Portillos, un punto remoto situado al extremo de la línea divisoria, con una declaratoria de emergencia en los seis cantones fronterizos con Nicaragua. La Sala Constitucional optó por rechazar "ad portas" el recurso presentado (véase texto del voto 8420-2012). Se trata de una interesante disonancia del mismo Estado costarricense, negando en La Haya lo que sostiene en San José, y que ha pocamente llamado la atención de analistas y de observadores.
Al conocerse la decisión favorable de la CIJ a la unión de ambos procedimientos, las autoridades de Costa Rica indicaron que correspondía a la táctica dilatoria de Nicaragua. Nos permitimos escribir que su apreciación no era del todo correcta con relación a la "a" de la palabra "dilación", y que en realidad, se trataba de una verdadera "dilución" del caso inicial por Isla Portillos: " L´analyse que font les autorités du Costa Rica se limite au facteur temps proprement dit : or, plus qu´une dilation, c´est à une véritable dilution de l´affaire initiale à laquelle procède la Cour, dont profitera aisément le défendeur original, en l´occurrence le Nicaragua. Par ce tour de passe-passe, le Nicaragua se retrouve, tout comme le Costa Rica, dans une situation de parfaite égalité : les deux Etats sont à la fois demandeur et défendeur" (véase nuestra nota publicada en el Boletín Sentinelle de la SFDI).
La posición de Nicaragua con relación a la ubicación del campamento militar
En un breve intercambio de notas diplomáticas de noviembre del 2016, Nicaragua consideró que sus soldados están ubicados en territorio de Nicaragua y que sus autoridades no tienen ninguna intención de retirarlos (véase nota de La Nación que incluye la respuesta oficial - texto integral - de Nicaragua con fecha del 17/11/2016, así como nota de CRHoy). En la nota diplomática de Nicaragua, sus autoridades hacen ver que la presencia de militares en la barra de arena que colinda con la Laguna de Portillos es de "muchos años", y que Costa Rica así lo ha reconocido en diversas ocasiones: este aspecto será dilucidado con documentos y pruebas que ahora Nicaragua deberá aportar a los jueces internacionales en La Haya. Cabe señalar que al tratarse de una zona costera que ha sufrido severos cambios geomorfológicos desde la firma del tratado de delimitación en 1858 (siempre vigente) y desde los trabajos de una comisión mixta de demarcación en 1897 (Comisión Alexander), la fijación de la línea divisoria en el delta del río San Juan presentó problemas de interpretación en el pasado, en particular con relación a formaciones de arena (o playones, que aparecen y desaparecen en función de las corrientes y de la carga de sedimentos).
Intercambiadas la notas diplomáticas, no pareciera que ambos Estados optaran por realizar alguna concertación adicional. Según la CIJ, en su petición formalmente presentada el pasado 16 de enero, para Costa Rica el playón no puede ser considerado como un territorio salvo que "insofar as this sandbar remains above water at all times and thus this enclave is capable of constituting territory appertaining to a State.../ dans la mesure où ce banc de sable émerge en permanence et où cette enclave peut constituer un territoire relevant d’un Etat ”. No cabe duda que los peritajes de ambos Estados con relación al carácter permanente o no permanente de estos playones serán, entre otros puntos, de sumo interés por parte de los jueces en los próximos años (cuatro como mínimo). ¿Porqué esperar cuatro años para saber si estas tiendas de campaña militares están ubicadas en terrirorio costarricense? Porque ello corresponde a la duración usual de todo procedimiento contencioso en La Haya, es decir el tiempo que transcurre entre la presentación formal de una demanda y la lectura final del fallo de la CIJ sobre el fondo.
Ir a La Haya: un ejercicio que conlleva un costo
En efecto, el procedimiento contencioso en La Haya dura usualmente cuatro años. En materias muy técnicas como por ejemplo la delimitación marítima, el plazo de 12 meses para cada alegato escrito fijado entre Perú y Chile (ver ordenanza de la CIJ del 31/03/2008) explica que en vez de cuatro fueran cinco los años del procedimiento (2008-2013). De igual forma, la CIJ acordó un plazo de un año a Chile y a Bolivia en el caso de las aguas del Silala (ver ordenanza del 1/07/2016). Cuando se presentan incidentes procesales entre las Partes, se dilata el procedimiento: la demanda interpuesta por Nicaragua contra Colombia en el 2001 dió lugar a la presentación de excepciones preliminares (por parte de Colombia) y a la solicitud de intervención (de Honduras y de Costa Rica en el 2010). Estos incidentes procesales explican que el fallo sobre el fondo entre Nicaragua y Colombia se haya adoptado tan solo 11 años después de presentarse la demanda, en noviembre del 2012.
En la prensa se leyó que para enfrentar la demanda de Argentina por el caso de las pasteras en el Río Uruguay (2006-2010), Uruguay debió desembolsar unos 8 millones de US$ (ver nota de prensa). Se estima - ante la extrema discreción de los Estados sobre el particular - que para cada Estado, el costo de una demanda en La Haya oscila entre unos 6 a 9 millones de US$ en gastos varios para asegurar su respectiva defensa (Nota 3). No obstante el precitado rango de 6 a 9 millones de US$ en un procedimiento normal, dos casos más recientes en América Latina arrojan otros datos:
- en el caso de la demanda de Perú contra Chile ante la CIJ, el Poder Ejecutivo chileno reconoció, después de un intento inicial para evadir la consulta (ver decisión de la Corte de Apelaciones del 13/11/2013) haber incurrido en un gasto superior a los 20 millones de US$ (ver nota de prensa);
- en el caso de la demanda de Ecuador contra Colombia interpuesta en el 2008 por aspersiones químicas aéreas, Colombia optó, al obtener el retiro de la demanda, por depositarle a Ecuador la suma de 15 millones de US$ (que incluye, entre otros, los gastos de Ecuador en el procedimiento ante la CIJ): ver punto 9 del texto del acuerdo suscrito Colombia y Ecuador el 9/09/2013.
En reportes de la prensa de Nicaragua (y sin que se haya logrado consultar por parte nuestra algún documento oficial más preciso) se indicó que se habían destinado más de 10 millones de US$ con relación a la demandas con Costa Rica ante la CIJ (ver nota de prensa). En un artículo de Confidencial (Nicaragua) de mayo del 2011, el autor concluía sus reflexiones señalando que:"Esta operación, de comprobación en el campo, no tomaría más de dos semanas a una cuadrilla de topografía, a la que pagaríamos en córdobas. Este costo sería insignificante, en comparación con más de seis millones de dólares que llevamos ya gastados en solo la primera parte del juicio contra los ticos en La Haya, según declaró esta semana a El Nuevo Diario, uno de nuestros ex-cancilleres".
En el caso de Costa Rica, el 10 de diciembre del 2010, el canciller de la época, René Castro, precisó en una nota publicada en La Nación "País presupuesta $2 millones por año para juicio en La Haya" la previsión presupuestaria hecha para el único caso de Isla Portillos de aquel momento, la cual se ubica en el rango precitado (6 a 9 millones de US$, tomando en cuenta que el procedimiento dura como mínimo cuatro años). Si bien en la prensa han aparecido posteriormente datos sobre estimaciones de gastos realizados por Costa Rica en estos últimos años, a la fecha se desconoce un monto exacto que se origine en algún documento oficial público en Costa Rica (y que incluya todos los rubros sugeridos en la Nota 3). En noviembre del 2013, se pudo leer por parte del canciller de Costa Rica que en tres años se había desembolsado unos 3 millones de US$ únicamente en honorarios a abogados internacionales y viajes a La Haya (ver nota de La Nación).
Además de poder evaluar con precisión los gastos que genera una defensa legal en La Haya para un Estado, se debería también de proceder a evaluar la defensa como tal de las pretensiones esgrimidas. No necesariamente los derechos pretendidos por el Estado que presenta la demanda (el demandante) son confirmados por el juez internacional. Como en todo ejercicio ante un juez, existe siempre un riesgo de no lograr lo que se pretende como Estado demandante: por ejemplo, desde el fallo de la CIJ leído el 13 de julio del 2009, los policías de Costa Rica ya no pueden navegar por el Río San Juan, sea en tareas de vigilancia o de observación o de simple abastecimiento de puestos fronterizos en tierra, operativos que sí realizaban en los años 90 con la anuencia de las autoridades de Nicaragua, y ello hasta mediados del año 1998 (Nota 4). Se trata de un interesante ejercicio ante la CIJ en el que un derecho de un Estado estipulado en un tratado de 1858 (cuyo ejercicio es aceptado de manera reticente por el otro Estado más no ignorado) finaliza ante los jueces de La Haya (a solicitud de su titular) con su negación. La crísis diplomática acaecida en octubre del 2010 con la incursión de Nicaragua en Isla Portillos (territorio costarricense) evidenciaría la enorme dificultad de las autoridades costarricenses para vigilar la frontera fluvial con Nicaragua que se extiende por más de 140 kilómetros.
Con relación a la inusual demanda de Costa Rica contra Nicaragua presentada el 25 de febrero del 2014, solicitando a la CIJ delimitar ambas fronteras marítimas al mismo tiempo, el ejercicio es inédito: en los anales de la jurisprudencia en materia de delimitación marítima de la CIJ, no se registra demanda solicitando delimitar fronteras en dos costas tan diferentes como disímiles en cuanto a su configuración geográfica como la costa del Pacífico y del Caribe entre ambos Estados. En América Latina, los casos que han llegado a conocimiento de la CIJ en la materia (El Salvador-Honduras, Nicaragua-Honduras, Nicaragua-Colombia, Perú-Chile) fueron sometidos luego de largos años, a veces decenios, de esfuerzos infructuosos sin lograr una solución negociada. Adicionalmente, esta demanda, en nuestra opinión precipitada, conlleva algunos riesgos para Costa Rica, y que tuvimos la oportunidad de mencionar en esta nota publicada en marzo del 2014:
- la inclinación sufrida por la línea horizontal pretendida por Honduras en el fallo de la CIJ del 2007 entre Nicaragua y Honduras, y por Chile en el fallo de la CIJ del 2014 entre Perú y Chile, ratifican ambas el serio riesgo para Costa Rica de ver inclinarse la línea horizontal que Nicaragua pareciera reconocerle en el Mar Caribe (al menos en sus mapas sobre bloques a concesionar en materia de hidrocarburos).
- al no contar con una sola isla en su litoral en el Océano Pacífico, Nicaragua se presentará a la barra como "Estado geográficamente desventajado": se trata de una noción consagrada en el el derecho del mar contemporáneo a la que el juez internacional se ha mostrado muy receptivo. Recordemos, en particular para el lector poco familiarizado con estas zonas marítimas de Centroamérica, que la Isla del Coco le permite a Costa Rica beneficiar de una muy extensa Zona Económica Exclusiva (ZEE) en el Océano Pacífico.
La fecha escogida para presentar esta demanda, de forma sorpresiva, entre las dos vueltas electorales del 2014 vividas en Costa Rica, añade una característica un tanto inusual, adicional a las anteriormente esbozadas. Notemos que mientras que Costa Rica solicitó un plazo de 6 meses para la elaboración de cada alegato escrito, Nicaragua solicitó 12 meses. En su decisión de abril del 2014, la CIJ fijó el plazo a 10 meses (ver ordenanza del 1/04/2014).
Siempre sobre asuntos marítimos, vale la pena mencionar que en junio del 2015, Costa Rica notificó a la empresa noruega Statoil que podría estar explorando hidrocarburos en aguas pertenecientes a Costa Rica. El mapa publicado por la empresa en esta nota de prensa evidencia que los bloques en los que está operando Statoil en el Océano Pacífico (color celeste) están muy distantes de zonas en las que Costa Rica pueda pretender ejercer su soberanía.
No quisiéramos omitir también el hecho que recurrir a la aplicación estricta de la norma jurídica, de forma unilateral, no siempre significa que un asunto quedará resuelto. En materia territorial, la aplicación de la norma jurídica no necesariamente logra apaciguar los ánimos y resolver una controversia: pese a no tratarse de una decisión de la CIJ sino de la de un tribunal arbitral, la sombra del caso del canal de Beagle entre Argentina y Chile (1974-1977) persiste. Este caso constituye un peculiar precedente en el que una decisión arbitral jurídicamente fundamentada no logró sino colocar a ambos Estados al borde de una confrontación bélica, y debió ser posteriormente objeto de una mediación pontifical de carácter político entre ambos Estados (Nota 5). Los límites de la ciencia jurídica para resolver disputas inter-estatales constituye un aspecto que ha pocamente interesado a los especialistas del derecho internacional, usualmente muy prestos a considerar que toda controversia puede ser resuelta mediante la aplicación irrestricta de reglas jurídicas (y sin dejar a los decisores políticos el tiempo de ponderar otros aspectos, de corte más político y diplomático).
Dos Estados, una playa y un punto borrado por el mar a ubicar
Con relación a la costa caribeña entre Costa Rica y Nicaragua, el proceso de erosión marina ha sido tal en la zona fronteriza que, según las mismas declaraciones públicas de autoridades costarricenses, el punto fijado en 1897 en tierra como punto inicial de la frontera terrestre, actualmente se situaría a unos 500 metros mar adentro.
En esta entrevista publicada por La Nación, el actual jefe de la diplomacia costarricense indica que: "El canal estaba en un sitio ubicado hoy 150 metros metido en el mar, imagínese que el primer mojón está hoy como 500 metros metido en el mar, eso muestra los cambios constantes que se dan"".
En esta misma entrevista, se puede leer que el actual canciller de Costa Rica, ante una situación muy similar a la vivida en octubre del 2010 (detección de presencia de militares de Nicaragua en territorio costarricense), ha optado por otra actitud: "Tampoco vamos a hacer el ridículo que se hizo en el 2010, mandar nuestros policías y toda aquella alaraca y todo ese absurdo, que terminó en lo que sabemos (sic.)". Salvo error de nuestra parte, no se han registrado reacciones a estas valoraciones por parte de quiénes participaron en la toma de decisiones en octubre del 2010 y en los meses posteriores. Recordemos que la ocupación ilegal en octubre del 2010 de Isla Portillos por parte de efectivos de Nicaragua dió lugar en Costa Rica a un despliegue mediático raramente visto sobre la "agresión" e "invasión" sufrida, al que se prestaron declaraciones virulentas de las máximas autoridades de la época asi como algunos analistas y editorialistas. El climax fue tal que, en marzo del 2011, se procedió a una declaratoria de emergencia en los seis cantones fronterizos, base legal para la construcción de la denominada "trocha fronteriza" de 160 kilómetros, paralela a parte de la línea divisoria. Un editorial de La Nación se tituló incluso "improvisación necesaria" para intentar justificar, ante la opinión pública, el desorden imperante en la construcción de esta vía paralela, inaugurada oficialmente en febrero del 2012 como "Ruta 1856 Juan Rafael Mora" (Nota 6).
Desde el punto de vista jurídico, se discutió en el 2010 el punto de saber si Costa Rica podía acceder directamente a la CIJ o si debía primero agotar los mecanismos regionales interamericanos existentes. En el 2011, el Estado de la Nación (Informe XVII, 2011) propició un interesante debate sobre este preciso punto, solicitando la opinión al ex canciller Bruno Stagno y a uno de los asesores jurídicos de Costa Rica, Arnoldo Brenes. Para el ex canciller,
“Basándose en una lectura incompleta y obsoleta de las cartas de la ONU y de la OEA, el Gobierno desarrolló una estrategia reactiva basada en la falsa premisa de que era necesario quemar etapas antes de acudir a la ONU o a la CIJ” /…/ Desafortunadamente, Costa Rica desaprovecho o se tardó en activar estos frentes, enfocándose en la OEA para lograr dos resoluciones que difícilmente pueden calificarse de “victorias diplomáticas” (Nota 7).
Sobre este interesante intercambio, nos inclinamos por la posición de Bruno Stagno, y puede sorprender que un asesor legal del Ministerio de Relaciones Exteriores, después de varios precedentes ampliamente conocidos por la CIJ en los años 80, sostenga en el 2011 que antes de acudir a una instancia como la CIJ, Costa Rica debía obligatoriamente agotar los mecanismos regionales.
Haciendo a un lado la sutileza del debate entre el ex canciller y el siempre asesor, y volviendo a los meandros de la parte final del Río San Juan, es de notar que desde los años noventa, publicaciones científicas explican, desde el punto de vista geográfico, las razones por las cuáles las desembocaduras de los ríos en el Caribe en Centroamérica son particularmente dinámicas en cuanto a cambios en su morfología (Nota 8), complicando las relaciones entre Estados: el punto terminal de la frontera terrestre no solamente interesa la demarcación en tierra, sino que debería coincidir con el punto inicial de la frontera marítima. La indeterminación de este punto es susceptible de causar roces y tensiones. En el 2003, en la localidad fronteriza de San Juan del Norte (Nicaragua), los delegados de ambos Estados buscaron determinar la ubicación exacta del mojón 1 “como paso preliminar para el cálculo de las proyecciones que ambos países se intercambiarían en la siguiente reunión de la Subcomisión de Límites y Cartografía” (Nota 9). Estas negociaciones se suspendieron luego de la presentación de la demanda ante la CIJ por parte de Costa Rica contra Nicaragua en septiembre del 2005, que resolvió la CIJ en julio del 2009 (Asunto de los derechos de navegación en el Río San Juan y derechos conexos).
El daño ocasionado en Isla Portillos: un nuevo procedimiento ante la CIJ para que sea ella la que fije el monto
Con relación al caso pendiente de resolución en cuanto a la indemnización por los daños ocasionados por Nicaragua en Isla Portillos, Costa Rica anunció también en la fecha del 16 de enero del 2017, mediante un comunicado de prensa de la misma fecha, que solicitó a la CIJ fijar el monto, ante la ausencia de respuesta de Nicaragua.
En junio del 2016, Costa Rica estableció un monto de 6,7 millones de US$ de forma unilateral, y el 16 de diciembre del 2016 venció el plazo de un año otorgado por la CIJ para que ambos Estados fijaran el monto de manera conjunta. Remitimos al lector a nuestra nota publicada en el OPALC (Sciences-Po, Paris) con relación a la fijación unilateral de este monto indemnizatorio hecha por Costa Rica, y que evidencia (entre otros puntos), que Costa Rica no cuenta oficialmente con una metodología para cuantificar el daño ambiental, y que la sugerencia hecha por la misma CIJ para que ambos negociaran un monto de forma conjunta no se materializó.
A modo de conclusión: justas en La Haya en detrimento de la agenda bilateral
Es un hecho que pese a la gran cantidad de controversias y de disputas entre Estados que sacuden regularmente a la sociedad internacional, las que llegan a solucionarse mediante la intervención del juez internacional constituyen una ínfima minoría. Como entidades políticas, los Estados se sienten más cómodos con mecanismos de solución pacífica de controversias de carácter político en los que mantienen una libertad de acción y de negociación amplia. No obstante, desde el 2005, Costa Rica y Nicaragua ofrecen una situación muy particular en esta materia. Ante la mirada perpleja de un observador un tanto intrigado por un uso tan frecuente como inusual de la CIJ por parte de Costa Rica en estos últimos años, se podrá señalar que de las cuatro demandas presentadas por Costa Rica contra Nicaragua (en el 2005, 2010, 2014 y ahora 2017), tres de ellas lo fueron cuando el titular de la cartera ministerial de relaciones exteriores en Costa Rica era un abogado.
Incluso dentro de la misma CIJ, la actitud de ambos Estados ha generado cierto malestar en sus mismos integrantes, que tuvimos la oportunidad de analizar (cuando, en el 2013, la CIJ rechazó las solicitudes de ambos Estados de revisar su ordenanza de marzo del 2011: véase sobre el particular nuestra breve nota).
Además de confirmarle al juez internacional que sus reiterados llamados a dialogar y a negociar (desde la primera ordenanza del 2011 hasta el mismo fallo de diciembre del 2015) han sido ignorados, esta nueva demanda contra Nicaragua presentada por Costa Rica tiene otro efecto: es muy probable que la agenda bilateral, suspendida desde muchos años, se mantenga como tal. Se trata de lo que podríamos denominar un "efecto colateral" de la presentación unilateral de una demanda en La Haya cuando se trata de Estados vecinos. Como bien se sabe, el buscar una salida negociada, solicitar los buenos oficios de un tercero, su mediación, o bien negociar un compromiso arbitral para someter la cuestión a un tibunal arbitral, o - en última instancia - someter de forma conjunta un punto de discordia al juez internacional mediante una solicitud elaborada por ambos Estados, permite evitar el carácter "inamistoso" que tiene para cualquier Estado demandado una demanda presentada en forma un tanto sorpresiva y unilateral por un Estado vecino.
Según las palabras del ex juez de la CIJ (1987-2003) y ex Presidente de la misma (2000-2003), el jurista francés Gilbert Guillaume (y que nos permitimos citar en razón de su larga experiencia como juez): “C´est que là encore le recours unilatéral à la justice internationale est trop souvent vécu par les Etats comme une détérioration de leurs relations. Il est fréquemment ressenti comme un ultime appel ou comme un atout supplémentaire dans une négociation parallèle difficile. Dans l´une ou l´autre perspective, il est une nécessité difficilement acceptée plus qu´une solution aisément consentie» (Nota 10).
Cabe señalar además que ,usualmente, la lectura de un fallo por parte de la CIJ abre un compás de tiempo que dos Estados vecinos pueden aprovechar para volver al diálogo y normalizar paulatinamente sus relaciones, deterioradas después de muchos años de procedimientos en La Haya. A pocas semanas o meses de la lectura de un fallo de la CIJ, se celebra una reunión entre Jefes de Estado: fue el caso de Argentina y Uruguay (2010) o de Chile y Perú (2013), para citar ejemplos recientes. Nada de ello ocurrió entre Costa Rica y Nicaragua: la lectura del fallo de la CIJ del 13 de julio del 2009 - ver texto integral - o el del 16 de diciembre del 2015 - ver texto integral) fueron ocasiones desaprovechadas para buscar algun tipo de acercamiento entre ambos ribereños del Río San Juan.
En términos generales, se puede decir que la compleja agenda bilateral entre Costa Rica y Nicaragua lleva más de diez años suspendida, precisamente debido al efecto de estas demandas recurrentes presentadas de forma unilateral. A ello, hay que añadir la falta de interés de los dos Estados en buscar primero una salida política. Tal y como ya lo advertíamos en este artículo de opinión de noviembre del 2005, publicado en La Nación, con ocasión de la primera demanda presentada por Costa Rica a la CIJ:
"Además del alto costo político (dado que nadie puede vaticinar del contenido del fallo de la CIJ), de las dificultades de diversa índole (logística, lingüística, administrativa) que deben superar las cancillerías al organizar la defensa jurídica del Estado, existe también un desgaste humano e institucional (la CIJ enfrenta problemas para rendir una justicia pronta y cumplida, pero ello obedece a que, usualmente, son las mismas partes las que deciden extender los plazos para presentar sus respectivas réplicas y dúplicas, solicitando incluso una tercera ronda de alegatos). Ello sin contar el efecto perturbador para las relaciones bilaterales entre Estados vecinos por el hecho de esperar entre 4 y 6 años un fallo precisando el alcance de sus respectivos derechos".
-----Notas-----
Nota 1: El texto de las demandas registradas desde el 2010 hasta la fecha en La Haya entre Costa Rica y Nicaragua se pueden consultar en esta nota. En noviembre del 2010, demanda de Costa Rica contra Nicaragua por la ocupación ilegal de Isla Portillos (ver texto de la demanda con fecha del 18/11/2010); en diciembre del 2011, demanda de Nicaragua contra Costa Rica por la denominada "trocha fronteriza" (ver texto de la demanda con fecha del 21/12/2011); en febrero del 2014, demanda de Costa Rica contra Nicaragua para determinar la frontera marítima en ambos oceanos (ver texto de demanda con fecha del 25/02/2014). En esta nota se pueden observar los bloques concesionados a Statoil (empresa noruega) por parte de Nicaragua, en el Océano Pacífico (en color celeste): se trata de bloques bastante distantes de las áreas que puede pretender Costa Rica. En el 2013, la edición de un mapa de bloques a concesionar por parte de Nicaragua había provocado una nota de protesta de Costa Rica cuyos alcances tuvimos la oportunidad de analizar (véase nuestra nota publicada en CRHoy).
Nota 2: Escuchar audio en el minuto 48:21 de dicha emisión radial francesa disponible aquí.
Nota 3: Este monto, sobre el que los Estados se muestran extremadamente discretos, debería incluir los honorarios de abogados internacionales, los salarios de funcionarios nacionales, consultores y asesores nacionales, los diversos estudios solicitados, viajes y perdiem en La Haya, peritajes, elaboración de mapas, de fotografías satelitales, gastos secretariales, traducciones, certificaciones y demás rubros, durante los cuatro años que (como mínimo) dura un procedimiento de este tipo en La Haya. En muchos casos, funcionarios de las cancillerías están abocados a tiempo completo o casi, lo cual también debería ser registrado, o por lo menos ponderado si no se trata de una asignación a tiempo completo.
Nota 4: Cabe recordar que en 1998 Costa Rica y Nicaragua resolvieron mediante negociaciones diplomáticas el único tema de la portación de armas de policías de Costa Rica en tareas de operaciones de vigilancia y de abastecimiento de puestos fronterizos en las aguas del río San Juan. El tratado de límites de 1858 refiere a competencias en materia de “guarda” del San Juan (artículo IV); Nicaragua, si bien no objetaba el ejercicio de este derecho como tal, se mostraba indispuesta con el uso de armas de cierto calibre para estas tareas y cuestionaba que los policías de Costa Rica pudieran navegar con estas sin pedir autorización alguna. El acuerdo alcanzado conocido como el acuerdo Cuadra-Lizano suscrito en julio de 1998, en tan solo cuatro artículos (ver texto del acuerdo), logró plasmar una solución técnica a un problema técnico, en lo que pareciera ser el último ejercicio de negociación bilateral exitoso entre ambos Estados. Lamentablemente, Nicaragua desconocería días después este acuerdo debido a cuestionamientos en Nicaragua (ver nota de La Nación de agosto de 1998). Leemos en esta misma nota un detalle de cierto interés, redactado por quién hoy es Ministro de Comunicación en Costa Rica: “ /…/ el director de la Policía de Fronteras, coronel Max Cayetano Vega, circuló una nota entre los guardias civiles donde les notifica que podrán transitar el río siempre y cuando informen a los soldados nicaragüenses. La nota advirtió a los policías que “deberán observar una conducta adecuada, sin hacer alardes de prepotencia o exhibicionismo” /…/”. La denuncia posterior del acuerdo Cuadra-Lizano por parte de Nicaragua iniciaría una fase de incertidumbre y de turbulencia entre ambos Estados. Posteriormente, las buenas relaciones personales entre los mandatarios de ambos Estados llevarían a negociar un acuerdo para que Costa Rica no presentara demanda alguna durante 3 años (acuerdo Tovar-Caldera suscrito el 26 de septiembre del 2002). Vencido el plazo establecido, y sin que hayan trascendido datos sobre reuniones o negociaciones entre ambos, Costa Rica anunció que acudiría a la CIJ en el 2005 (ver nota de La Nación) para defender este y otros derechos de navegación. Pese a que se presentó como favorable para Costa Rica dado que la CIJ ordenó a Nicaragua no exigir visados para embarcaciones turísticas de Costa Rica, obtuvo un fallo adverso sobre el uso de las aguas del San Juan por parte de sus policías (ver texto de la sentencia del 13 de julio del 2009 de la CIJ, y en particular el párrafo 156 inciso h, adoptado por unanimidad por los jueces de la CIJ).
Nota 5: “L´arbitrage de Beagle est peut-être bon du point de vue de la technique juridique mais mauvais du point de vue politique. C´est un arbitrage qui viole un principe traditionnel de la réalité politique et géographique de l´Amérique Latine » según lo explicaba el Profesor Héctor Gros Espiell (Véase SFDI, La frontière, Colloque de Poitiers, Paris, Pedone, 1980, p. 176).
Nota 6: Sobre esta original obra considerada por la administración 2010-2014 de la Presidenta Laura Chinchilla como "prioritaria", remitimos a nuestra modesta nota, BOEGLIN N., "La denominada trocha fronteriza en la frontera entre Costa Rica y Nicaragua: breve análisis desde la perspectiva internacional", Revista REDALYC, 2012. Texto disponible aquí.
Nota 7: Véase la nota STAGNO B., “Análisis de la estrategia seguida por la administración Chinchilla Miranda a la agresión/invasión en Isla Portillos”, la cual debe leerse en relación a la nota anterior que sostiene la tesis contraria, BRENES A. “Acciones tomadas por la Cancillería frente al conflicto con Nicaragua”, Estado de la Nación, Informe XVII, 2011, pp. 260-262. Texto disponible descargando el Capitulo “Fortalecimiento de la Democracia” del Informe XVII del Estado de la Nación, 2011, disponible aquí.
Nota 8: Véase por ejemplo SANDNER G. & RATTER B.,"Topografical problem areas in the delimitation of maritime boundaries and their political relevance: case studies form the Western Caribbean", 15, Ocean and Shoreline Managment (1991), pp. 239-308.
Nota 9: Véase Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de Costa Rica, Memoria Institucional, 2003- 2004, San José, 2004, p.86
Nota 10: Véase GUILLAUME G., La Cour Internationale de Justice à l´aube du XXI ème siècle. Le regard d´un juge, Paris Pedone, 2003, p. 7.
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La presente nota fue publicada en forma completa en Debate Global el 30/01/2017 y en Ius360 el 26/01/2017. Una versión anterior más reducida lo fue en Alainet el 24/01/2017 y en Nodal el 23/01/2017.
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