La apertura de relaciones diplomáticas de Nicaragua con China Popular y de la ruptura de relaciones con Taiwán: algunos apuntes
El 10 de diciembre del 2021, de forma conjunta Nicaragua y la República Popular de China anunciaron oficialmente el establecimiento de sus relaciones diplomáticas: los jefes de la diplomacia de China Popular y de Nicaragua sostuvieron personalmente una reunión virtual ampliamente divulgada (véase comunicado oficial colgado desde la embajada de China Popular en Costa Rica).
Desde la perspectiva del derecho internacional público, una rama del Derecho que busca regular las relaciones entre Estados, este anuncio plantea algunas preguntas y dudas que se intentarán aclarar en las líneas que siguen.
Taiwán: un Estado que jurídicamente deja de serlo como tal (para Nicaragua)
Como bien es sabido, el estatuto oficial de la denominada "República de China" (o Taiwán) en derecho internacional público es objeto de álgidas discusiones por parte de la doctrina (Nota 1): observar a un Estado dejar de reconocer a Taiwán como Estado constituye siempre una muy mala noticia para la diplomacia taiwanesa. Antes de Nicaragua, fue en septiembre del 2019 que Taiwán recibió dos noticias muy similares con relación a otra región del mundo: las Islas Salomón y Kiribati (véase nota de prensa de The Guardian del 20/09/2019).
Haciendo a un lado la discusión entre Nicaragua y Taiwán sobre el destino de lo que ahora se considera fue la antigua sede en Managua de la embajada taiwanesa, y de los ajustes jurídicos que conlleva el cese de toda relación oficial entre dos Estados, cabe precisar que el pasado 31 de diciembre, China Popular inauguró su nueva sede diplomática en Managua (en otro edificio). Para este acto protocolario, se contó con la presencia del canciller nicaragüense: véase al respecto esta nota de prensa de El19Digital del 31/12/2021, la cual incluye los respectivos discursos oficiales pronunciados durante la ceremonia.
La extrema rapidez con la que China inauguró su embajada en Managua después del 10 de diciembre del 2021 evidencia la coordinación existente entre ambos aparatos diplomáticos.
Este plazo de tiempo tan recogido puede ser comparado con el mes y medio que transcurrió entre el anuncio del establecimiento de relaciones diplomáticas con Panamá y la apertura formal de su embajada en la capital de Panamá, a finales del mes de julio del 2017 (véase nota de prensa de la DW del 26/07/2017); o bien, en el caso de Costa Rica, con los casi tres meses entre el 1ero de junio del 2007 y el 23 de agosto del 2007, fecha en la que China Popular inauguró su embajada en la capital costarricense.
Este muy breve plazo de tiempo en el caso de Nicaragua denota una planificación y un cronograma muy preciso y detallado acordados entre las máximas autoridades diplomáticas de China Popular y de Nicaragua, en aras de finalizar el 2021 con una nueva embajada de Beijing plenamente funcional.
China Popular en el hemisferio americano: breve recuento
En América Latina, la normalización operada por Nicaragua en el mes de diciembre del 2021 en sus relaciones con China Popular viene a culminar un proceso iniciado solitariamente por Cuba en 1960, seguida más de 10 años después por Chile y Perú (1971), Argentina y México (1972), Brasil y Venezuela (1974), Colombia y Ecuador (1980).
El 2018 fue para Taiwán el último año en que se verificó nuevamente una "dupla" obtenida por la diplomacia de República Popular de China en su contienda frente a Taiwán en América Latina, con dos nuevos Estados dispuestos a cesar toda relación oficial de Estado a Estado con Taiwán: República Dominicana (mayo) y El Salvador (agosto).
Resulta oportuno precisar que en el resto del hemisferio americano, Estados Unidos procedió a establecer relaciones diplomáticas con China Popular tan solo en 1979, al tiempo que Canadá lo hizo en 1970.
En una reciente publicación de la Comisión Económica para América Latina de Naciones Unidas (CEPAL), se describe la importancia creciente de las inversiones extranjeras provenientes de China Popular en América Latina y el cambio paulatino experimentado en cuanto al tipo de inversiones chinas en la región (véase enlace a este informe de la CEPAL publicado en agosto del 2021) (Nota 4). El "Plan de Acción Conjunto de Cooperación en Aresa Claves China-CELAC 2022-2024" (véase texto completo) adoptado en diciembre del 2021 con los 33 Estados Miembros de la CELAC (Comunidad de Estados de América Latina y del Caribe) evidencia la diversidad de la ambiciosa agenda de la cooperación de China Popular en América Latina y en el Caribe.
Una repetición de lo hecho por Nicaragua en los años 80
También resulta de interés indicar que Nicaragua ya había procedido en 1985 (al igual ese mismo año que Bolivia) a cesar sus relaciones con Taiwán y a reconocer a la República Popular de China (hecho acaecido el 7 de diciembre de 1985).
Este reconocimiento fue posiblemente el de más corta vigencia registrado por la diplomacia de la República Popular de China en toda su historia: en efecto, a raiz del resultado de las elecciones celebradas en febrero de 1990, Nicaragua optó por revalidar sus relaciones oficiales con Taiwán, provocando la ruptura de sus relaciones oficiales con China Popular (véase nota de prensa de El Pais en España del 7/11/1990 titulada "China rompe con Nicaragua").
Otro giro político notable de Nicaragua en 1990 tuvo lugar, primero al responder de manera evasiva al juez de La Haya en junio de 1990 y luego en septiembre de 1991 indicando que finalmente, Nicaragua desistiría de la etapa de reparaciones en el marco de la demanda contra Estados Unidos que había interpuesto en 1984 en La Haya y ganado en 1986 (véase sentencia de 1986, párrafo 292): sobre este inédito cambio al que procedió Nicaragua ante el juez internacional a partir de 1990, véase la ordenanza de la Corte Internacional de Justicia (CIJ) - en particular lo que señala la página 4 - así como el comunicado de prensa de la CIJ de 1991. En su memoria oficial presentada en 1984, la misma Nicaragua estimaba a más de 12.000 millones de US$ los daños sufridos causados por Estados Unidos en su territorio (véase memoria, párrafo 493, pp. 349-350).
Más allá de la peculiar agenda en materia de política exterior de las nuevas autoridades de Nicaragua a partir de abril de 1990, el cambio operado por Nicaragua con relación a China no es el único observado. En el hemisferio americano Santa Lucía también procedió de manera similar a la de Nicaragua; después de 10 años reconociendo a China Popular, optó por reestablecer sus lazos con Taiwán en el 2007 y cesar sus relaciones con China Popular (véase nota de prensa del NYTimes del 2/05/2007).
El reconocimiento de la calidad de Estado a una entidad desde la perspectiva jurídica internacional
Reconocer a uno y desconocer a otro para luego ¿volver a reconocer al otro (y a desconocer al primero)? No es lo usual, pero jurídicamente, no pareciera existir argumento legal para imperdirlo.
En efecto, desde la perspectiva del derecho internacional público, el establecimiento de relaciones diplomáticas entre dos Estado constituye una decisión libre y soberana, que cada Estado puede adoptar o revisar en función de criterios de oportunidad política. La práctica diplomática es abundante en la materia.
Ahora bien, el fundamento legal al establecimiento de estas relaciones diplomáticas recae en un acto jurídico como lo es el reconocimiento previo por parte de un Estado de la calidad de Estado a una entidad: este reconocimiento constituye un acto jurídico unilateral, de la misma manera que el dejar de reconocerla como tal.
Los aparatos diplomáticos de Beijing y de Taipei son particularmente vigilantes, al no admitir (y mucho menos tolerar) que un Estado que tenga relaciones oficiales con China Popular o con Taiwán pueda mantener algún canal oficial con el otro.
Al luchar ambos por ser reconocidos como los legítimos (y exclusivos) representantes del pueblo chino, la confrontación entre ambos no admite bemoles: por ejemplo en el 2017, una conferencia internacional auspiciada por Australia así lo evidenció (véase nota de prensa de Reuters).
Más recientemente, la apertura en Vilnius de una legación diplomática "de facto" de Taiwán significó una reacción iracunda de China Popular (véase artículo de The Guardian del 22/11/2021): esta reacción y las consecuencias negativas para Lituania (véase nota de EuroNews del 24/12/2021) posiblemente buscaron ser lo más ejemplarizante posible, en aras de prevenir en Europa otras iniciativas de este tipo. La declaraciones brindadas el pasado 4 de enero del 2022 por las máximas autoridades lituanas parecieran indicar que las presiones ejercidas surtieron efecto (véase nota de prensa del South China Morning Post del 4/1/2022).
Cabe precisar que Taiwán mantiene una importante red de representaciones en todo el mundo: se trata de delegaciones que llevan el nombre de "Embajadas de la República de China" en la quincena de Estados que aún mantienen relaciones oficiales diplomáticas con Taipei (incluyendo al Estado del Vaticano, única entidad estatal en Europa en hacerlo); así como de edificios o locales designados oficialmente con los vocablos de "Oficinas" o "Representaciones" o "Delegaciones de Taipei" (sin usar la expresión "República de China" o la palabra "Taiwán") en más de 60 Estados (véase listado oficial de delegaciones en el mundo).
Resulta de igual manera oportuno indicar que en el caso de Nueva Zelanda y de Singapur, Taiwán ha suscrito "acuerdos" con una denominación que al parecer conviene a la República China Popular: se trata del "Acuerdo entre Nueva Zelanda y el Territorio Aduanero Separado de Taiwán, Penghu, Kinmen y Matsu sobre Cooperación Económica" (más conocido por sus siglas en inglés: ANZTEC) y del "Acuerdo de Asociación Económica entre Singapur y el Territorio Aduanero Distinto de Taiwán, Penghu, Kinmen y Matsu" (ASTEP) suscritos ambos en el 2013 (Nota 5). El uso de las comillas usadas al referir en la frase anterior a "acuerdos" se debe al hecho que, desde el punto de vista del derecho internacional público, no aplican las reglas del derecho de los tratados contenidas en la precitada Convención de Viena de 1969 a textos suscritos entre un Estado y una entidad infraestatal (en este caso, un "territorio aduanero separado" o "distinto").
La ruptura o cesación de relaciones diplomáticas a la luz del derecho internacional público
A diferencia de una suspensión temporal de relaciones diplomáticas entre dos Estados, la ruptura de relaciones diplomáticas conlleva la completa cesación de toda actividad diplomática entre ambos y el consiguiente cierre de sus respectivas legaciones. A los días de anunciar el cese en sus relaciones, el personal diplomático de ambos Estados debe retirarse, al perder todo sentido su presencia en un local que ya no representa a ningún Estado.
Con relación a las reglas jurídicas internacionales que aplican en caso de ruptura de relaciones diplomáticas entre dos Estados, lo único que estipula la Convención de Viena de 1961 sobre Relaciones Diplomáticas y Consulares (véase texto completo) es lo siguiente:
"Artículo 45: En caso de ruptura de las relaciones diplomáticas entre dos Estados, o si se pone término a una misión de modo definitivo o temporal:
a. el Estado receptor estará obligado a respetar y a proteger, aún en caso de conflicto armado, los locales de la misión así como sus bienes y archivos;
b. el Estado acreditante podrá confiar la custodia de los locales de la misión, así como de sus bienes y archivos, a un tercer Estado aceptable para el Estado receptor;
c. el Estado acreditante podrá confiar la protección de sus intereses y de los intereses de sus nacionales a un tercer Estado aceptable para el Estado receptor".
Como se puede observar, el Estado receptor (en el caso que analizamos, Nicaragua) tiene la obligación de resguardar el edificio, los bienes y los activos del Estado acreditante (en este caso Taiwán). Al tiempo que el Estado acreditante (pero que en el caso de Taiwán, ya dejó de ser considerado como Estado por el Estado receptor) no puede sino confiar esta custodia a un tercer Estado "aceptable para el Estado receptor".
¿Como adaptar estas disposiciones que aplican a relaciones entre Estados a la situación en la que uno deja de reconocerle la calidad de Estado al otro? ¿Existe un margen de interpretación a favor del Estado receptor o debe este último someterse a estas reglas aún cuando ya no reconozca a la otra entidad la calidad de Estado? ¿Qué ocurre si el tercer Estado designado no es del agrado del Estado receptor? Son preguntas que, salvo error nuestro, no se han debatido mayormente en la literatura jurídica especializada.
Es con base en lo dispuesto en este artículo 45 y sus alcances que cobra mayor interés el contenido de la nota de protesta emitida por Taiwán el 27 de diciembre del 2021 contra Nicaragua en la que rechaza de manera vehemente el actuar de las autoridades nicaragüenses (véase texto). En un segundo comunicado del 30 de diciembre del 2021 (véase texto), Taiwán indicó haber en un primer momento cedido la custodia de su edificio a un tercer Estado (sin precisar cuál), en los siguientes términos:
"Taiwan had reached an agreement to entrust the custody of its embassy premises to a third state in accordance with international law, but this was unreasonably rejected by Nicaragua in violation of international conventions".
Al parecer la expresión "aceptable para el Estado receptor" del final del inciso b) del precitado Artículo 45 es omitida en la lectura que hacen las autoridades de Taipei, por una razón que sería de interés conocer.
La sombra de Nicaragua en el reconocimiento de Costa Rica
Resulta oportuno recordar que cuando en el 2007, Costa Rica optó por reconocer a China Popular y cesar sus relaciones con Taiwán, en este cable confidencial hecho público por Wikileaks, se lee que Costa Rica se adelantó a reconocer a China por temores a que Nicaragua se adelantara en la región centroamericana en hacerlo:
"On the Costa Rican side, Stagno,s Chief of Staff, Antonio Alarcon, was dispatched to Beijing to oversee the embassy opening there (although we understand he will not remain as ambassador). A confident-sounding Stagno told Ambassador Langdale on June 11 that the Arias administration expected the controversy about the sudden switch in relations to die down in a few weeks. "The decision has been made," he stressed. Stagno asserted that the recognition timing was partly driven by regional dynamics. The GOCR was under the impression that other Central American countries, including Nicaragua, were considering recognizing China. Costa Rica did not want to be in the position of "following Nicaragua" on this issue. This was "not just about trade," According to Stagno ".
En ese mismo cable confidencial de la Embajada de Estados Unidos en San José, se indica que ni el Ministro de Seguridad de la época, Fernando Berrocal, ni el Director de Migración, Mario Zamora, fueron advertidos del gesto de Costa Rica hacia China:
"12. (C) The GOCR was clearly not prepared to face the practical consequences of its political decision to embrace China. Like Minister of Public Security Fernando Berrocal (Ref A), Zamora was kept in the dark, despite his key portfolio".
En un libro escrito por el entonces jefe de la diplomacia costarricense duarante el período (2006-2010), Bruno Stagno Ugarte, publicado en el 2013, se lee que desde el mes de mayo del 2006, la administración del Presidente Oscar Arias Sánchez tenía como prioridad adelantarse a Nicaragua así como a Panamá en el reconocimiento de China Popular: ser los primeros en Centroamérica - y de no serlo, que China Popular no contara con Costa Rica - (Nota 6).
La ausencia de represalias por parte de Taiwán contra estudiantes nicaragüenses
"Asimismo, el Ministerio de Relaciones Exteriores reitera que como parte de establecimiento de relaciones diplomáticas, la República Popular China está en la disposición de recibir a todos los estudiantes panameños actualmente becados por Taiwán, ofreciéndoles la financiación según el estándar de la beca completa del Gobierno chino, reconociéndoles las materias ya cursadas en las universidades de Taiwán. Los panameños becados por Taiwán y no hayan iniciado aun los estudios, se beneficiarán con esta modalidad acordada".
Al parecer, en agosto del 2018, esta misma fórmula recurriendo a centros académicos de China Popular pudo beneficiar a estudiantes de El Salvador becados en Taiwán (véase nota de prensa de La Prensa Gráfica, del 21/08/2021).
La falta de angustia de varias familias panameñas en el 2017 (y salvadoreñas en el 2018) recuerda la apremiante situación que se presentó en junio del 2007 con un centenar de estudiantes costarricenses becados en Taipei, los cuales debieron en algunos casos sufragar ellos mismos su regreso a Costa Rica, al no contar con ningun apoyo de sus autoridades. En el caso de varios de ellos, les faltaba un mes para concluir sus estudios cuando se les notificó de la suspensión inmediata de su beca por parte de las autoridades universitarias taiwanesas (Nota 9).
A modo de conclusión
Con este nuevo reconocimiento por parte de Nicaragua, China Popular amplía su presencia en el istmo centroamericano, quedando únicamente Belice, Guatemala y Honduras como Estados que aún permanecen oficialmente ligados a Taiwán.
En el resto de América Latina, las autoridades de Taipei pueden todavía contar con la solidaridad de Haití y de Paraguay, así como de San Kitts y Nevis, Santa Lucía, y San Vicente y las Granadinas.
Esta normalización de la relaciones con China Popular por parte de Nicaragua interviene unas pocas semanas después de haber Nicaragua denunciado la Carta de la Organización de Estados Amercianos (OEA), que tuvimos la oportunidad de analizar (véase nuestra breve nota titulada "La denuncia por parte de Nicaragua de la Carta de la Organización de Estados Americanos (OEA): breves apuntes"). También merece mención el hecho que el 3 de diciembre del 2021, se celebró la Cumbre China-CELAC (véase declaración final) en la que Nicaragua "destacó" la "importancia estratégica" de este foro de tal manera (véase nota de prensa del medio El19digital del 3/12/2021) que no podía sino anunciar el giro materializado una semana después (y que al parecer paso algo desapercibida para buen número de observadores, analistas internacionales y funcionarios diplomáticos).
Esta nueva etapa abre la puerta para un significativo apoyo de China Popular en materia de infraestructura y de inversiones de muy diversa índole en Nicaragua; y debería dar lugar a la firma de numerosos acuerdos bilaterales en los más diversos ámbitos (véase a modo de ejemplo la lista oficial de instrumentos suscritos entre Panamá y la República Popular China), ofreciendo por la misma ocasión la posibilidad de incitar en un futuro cercano a Belice, a Guatemala y a Honduras a seguir los pasos de Nicaragua.
--- Notas ---
Nota 1: Sobre el estatuto particular de Taiwán desde la perspectiva jurídica internacional y la discusión en la doctrina, véase CHIU H., "The International legal statut of the Republic of China", Occasional Papers/Reprint Series, 1992, School of Law, University of Maryland, disponible aquí y, más reciente, EDIGER M. L., "International law and the use of force against contested Sates: the case of Taiwan", Vol. 93, New York Law Review (2018), pp. 1668-1706, disponible aquí.
Nota 2: El comunicado de prensa conjunto de China Popular y de Nicaragua (véase enlace oficial colgado desde la embajada de China en Costa Rica) se lee de la siguiente manera:
"A la luz de los intereses y el deseo de ambos pueblos, la República Popular China y la República de Nicaragua deciden otorgarse, a partir de la fecha de suscripción del comunicado, el reconocimiento mutuo y restablecer relaciones diplomáticas a nivel de Embajadores.
Los dos Gobiernos convienen en desarrollar los lazos amistosos entre ambos países sobre la base de los principios de respeto mutuo a la soberanía e integridad territorial, no agresión, no intervención de uno en los asuntos internos de otro, igualdad y beneficio recíproco y coexistencia pacífica.
El Gobierno de la República de Nicaragua reconoce que existe una sola China en el mundo, el Gobierno de la República Popular China es el único Gobierno legítimo que representa a toda China, y Taiwan forma parte inalienable del territorio chino. El Gobierno de la República de Nicaragua rompe hoy mismo sus “relaciones diplomáticas” con Taiwan y se compromete a no volver a tener ninguna relación o contacto de carácter oficial con Taiwan. El Gobierno de la República Popular China expresa su aprecio a la posición arriba mencionada del Gobierno de la República de Nicaragua.
El Gobierno de la República Popular China y el Gobierno de la República de Nicaragua acuerdan, a tenor de las estipulaciones de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas de 1961 y la práctica internacional, el envío pronto y mutuo de Embajadores y brindar, a base de reciprocidad, toda la ayuda necesaria para la instalación en sus respectivas capitales de la Embajada de la otra Parte así como el desempeño de sus funciones.
Con la autorización de sus respectivos Gobiernos, los representantes de ambas Partes firman el comunicado en la Ciudad de Tianjin, a los 10 días del mes de diciembre de 2021, en dos ejemplares en los idiomas chino y español, siendo ambos textos igualmente auténticos".
Es de notar que este comunicado conjunto es idéntico en cuanto a su contenido al adoptado por la República Popular de China con otros Estados que aceptan reconocerla: véanse por ejemplo, en América Latina, el texto completo del comunicado oficial conjunto entre República Dominicana y China Popular de mayo del 2018 o bien el comunicado conjunto suscrito con Panamá en junio del 2017.
Nota 3: En el comunicado oficial de Taiwan (véase enlace oficial) se lee que: "The government of the Republic of China (Taiwan) expresses extreme regret that the government of the Republic of Nicaragua on December 10 announced its acceptance of the “one China principle,” unilaterally terminated diplomatic relations with Taiwan, and established diplomatic ties with the People’s Republic of China. The Taiwan government also strongly condemns the Chinese government for again coercing a diplomatic ally to sever relations with Taiwan and for suppressing Taiwan’s diplomatic space.
The so-called “one-China principle” publicly advocated by the Chinese government runs contrary to the facts and has been rejected by the Taiwanese people. The Ministry of Foreign Affairs reiterates that Taiwan is not a part of the People’s Republic of China, and that the PRC has never governed Taiwan. The Taiwanese people will not bow to pressure from China. Instead, we will staunchly defend the status quo, in which the R.O.C. and the PRC are not subordinate to each other, and safeguard our free and democratic way of life.Taiwan’s accomplishments in freedom and democracy have won worldwide acclaim. Our government will firmly uphold national sovereignty and dignity, defend freedom and democracy, and work with the international democratic community to counter the expansion of authoritarianism. Taiwan will continue to proactively cooperate with like-minded nations to contribute to the world and serve as a force for good".
