A propósito de la nota diplomática enviada por Costa Rica a Nicaragua con relación al proyecto de crear una reserva en la Laguna de Portillos (denominada Harbour Head en Nicaragua)
El pasado 13 de diciembre, medios de prensa refirieron a un comunicado de prensa oficial enviado por Costa Rica a Nicaragua en el que Costa Rica externa que un proyecto de ley sobre la creación de una reserva natural en la Laguna de Portillos (denominada "Harbour Head" en Nicaragua) le genera diversas preocupaciones (véase por ejemplo nota de prensa de La Nación titulada "Costa Rica advierte a Nicaragua de que Ejército no puede ingresar por territorio tico a Harbour Head").
El texto de la propuesta de ley nicaragüense, con fecha del 29 de noviembre del 2018, para declarar la laguna de Harbour Head como reserva de vida silvestre, está disponible en este enlace oficial de la Asamblea Nacional de Nicaragua, y se recomienda su lectura (en particular la exposición de motivos).
Una laguna situada en un sitio Ramsar costarricense
Cabe recordar que, en Costa Rica, el sector denominado "Isla Portillos" constituye el extremo Norte del Humedal Caribe Noreste, el cual se registra como uno de los doce sitios Ramsar declarados de importancia internacional por parte de Costa Rica en sus esfuerzos por conservar los habitats de aves acuáticas. El Humedal Caribe Noreste de Costa Rica fue inscrito como sitio Ramsar en el año 1996. Por su parte, en Nicaragua, se contabilizan nueve sitios Ramsar.
Una laguna-enclave nicaragüense en suelo costarricense
Es de indicar que, a raíz del fallo de la Corte Internacional de Justicia (CIJ) de febrero del 2018 sobre delimitación marítima (véase texto completo de la sentencia en francés y en inglés), el agua dulce de la Laguna de Portillos quedó bajo soberanía de Nicaragua, y la costa que le hace frente, separada por una estrecha franja de arena (barra, playón o lengueta), bajo la soberanía de Costa Rica, tal y como se puede observar en el mapa de la misma sentencia del 2 de febrero del 2018 de la CIJ (página 33).
En otras palabras, para acceder a la Laguna de Portillos desde la tierra, no hay manera de hacerlo sin cruzar necesariamente el territorio costarricense. Con lo cual, se puede hablar de un verdadero "enclave" de agua dulce de Nicaragua en la costa costarricense, como resultado (muy poco comentado) de la sentencia de la CIJ de febrero del 2018.
Enclave desde la perspectiva terrestre, se pudo pensar que no lo sería desde el punto de vista marítimo, otorgándosele a Nicaragua algún tipo de acceso desde la costa a esta laguna. Sobre este preciso punto, resulta oportuno precisar que la falta de acceso de Nicaragua a la Laguna de Portillos desde el mar se debe al hecho que la CIJ fijó el punto de inicio de la frontera marítima entre ambos Estados muy al Oeste de la Laguna (solicitado por Costa Rica), mientras que Nicaragua había solicitado un punto (Punta Castilla) al Este mucho más cercano a lo que oficialmente denomina "Harbour Head", tal y como se puede apreciar en el mapa de la misma sentencia del 2 de febrero del 2018 de la CIJ (página 37). Ante el resultado obtenido, fueron varios los jueces de la CIJ quienes, en sus opiniones separadas y/o declaraciones al fallo de la CIJ de febrero del 2018, hicieron ver su malestar con este espacio de soberanía de Nicaragua sobre un espejo de agua dulce enclavado dentro de la costa costarricense y desconectado de Nicaragua desde el mar: además del juez ad hoc de Nicaragua, la jueza Xue (China), la jueza Sebutinde (Uganda), el juez Gevorgian (Rusia), así como el juez Tomka de Eslovaquia. Tal y como tuvimos la oportunidad de escribirlo en febrero del 2018 al analizar en detalle los alcances del fallo de la CIJ (véase nuestra breve nota), "No se registra precedente alguno de una decisión de la CIJ estableciendo enclaves de un Estado en el territorio de otro Estado".
En Nicaragua, algunos autores refirieron al derecho de "paso inocente" que otorga la Convención sobre Derecho del Mar de 1982, instrumento del que son parte Costa Rica y Nicaragua (véase artículo publicado en La Prensa en marzo del 2018 y titulado "El enclave de Harbor Head"): nótese que este derecho aplica para buques de guerra que deban atravesar el mar territorial de otros Estados, y no para abastecer un campamento militar ubicado en un playón o lengüeta de arena.
El punto terminal de la frontera terrestre: el olvido de los mapas oficiales de ambos Estados con relación a cambios geomorfológicos sufridos por la costa
Es de notar que el mapa oficial de Costa Rica hasta el 2010 sí consideraba que había contiguidad entre la Laguna de Portillos y el territorio de Nicaragua, tal y como se puede observar al seguir el curso de la frontera indicado en este mapa del Instituto Geográfico Nacional (IGN) de Costa Rica:
La modificación del trazado de la frontera entre ambos Estados se puede apreciar comparando este mapa del IGN con el primer mapa oficial (2018) reproducido en esta misma nota, y en el que se puede observar el "alejamiento" de la Laguna de Portillos del punto terminal de la frontera terrestre.
También es de señalar que, pese a la existencia de fotos aéreas y satelitales documentando cambios profundos en la geomorfología de la costa en el sector de Isla Portillos, estas modificaciones no fueron nunca reportadas en los mapas cartográficos oficiales de ambos Estados, evidenciándose, al menos hasta el 2010, el poco interés de ambos en el último segmento de su frontera terrestre. Este mismo mapa del IGN fue, por ejemplo, usado por Costa Rica al publicar su denominado "Libro Blanco" titulado "Incursión, ocupación, uso y daño del territorio costarricense por parte de Nicaragua" preparado en noviembre del 2010 por su Ministerio de Relaciones Exteriores (p. 120 y p. 124). Por su parte, en Nicaragua, un mapa muy similar al del IGN fue publicado en febrero del 2011 por sus autoridades, únicamente modificado con relación al curso de la frontera en dirección de la laguna (véase nota de prensa titulada "Nuevo mapa territorial con Harbour Head incluido").
Fueran tales las contradicciones entre Costa Rica y Nicaragua ante el juez de La Haya que este comisionó en mayo del 2016 a dos expertos independientes para tener un criterio más certero, a partir del estudio y de varias visitas in situ: ello en aras de entender mejor la peculiar dinámica costera y dilucidar varias dudas con relación a puntos ubicados de forma conjunta por ambos Estados en 1897 al demarcar la frontera (véase informe en francés y en inglés). En las páginas 56-58 (versión en francés) y en las páginas 50-53 (versión en inglés) de este informe se hace referencia a los valiosos trabajos de una Subcomisión binacional de Límites que funcionó entre el 2002 y el 2005, y que pareciera ser el último ejercicio conjunto realizado por delegaciones oficiales de Costa Rica y Nicaragua en la materia.
El juez internacional ante la creación de un enclave terrestre y marítimo: una mención "en passant" en su decisión de febrero del 2018
El hecho que una sentencia de la CIJ arroje como resultado la creación de un enclave de un Estado en el territorio de otro puede resultar insólito: lejos de solucionar una situación territorial, tiende más bien a constituirse en una nueva fuente de tensiones, al plantearse el tema del acceso a este enclave por parte del Estado que ejerce en este espacio su soberanía. Más aún tratándose de dos Estados que han demostrado ser incapaces de encontrar una solución negociada o consensuada a sus desacuerdos, protagonizando una espectáculo nunca visto en La Haya: cuatro demandas planteadas a la CIJ en poco más de 6 años (noviembre del 2010 - enero del 2017), y que analizamos en esta nota titulada "Una corte, dos Estados, tres controversias" publicada en ElMundo.cr en la víspera de la lectura del fallo de la CIJ del 2 de febrero del 2018.
En el párrafo 105 de la sentencia de la CIJ de febrero del 2018, se lee que el juez internacional no consideró necesario ahondar en el tema del acceso de Nicaragua a este enclave de agua dulce desde el mar: "105. La Cour considère qu’une autre circonstance spéciale est pertinente aux fins de la délimitation de la mer territoriale. L’instabilité du cordon littoral qui sépare la lagune de Harbor Head de la mer des Caraïbes et sa situation en tant qu’enclave de petite taille en territoire costa-ricien appellent en effet une solution particulière. Si l’enclave devait se voir attribuer des eaux territoriales, celles-ci seraient peu utiles au Nicaragua, tout en brisant la continuité de la mer territoriale du Costa Rica. Dans ces conditions, il ne sera pas tenu compte, aux fins de la délimitation de la mer territoriale entre les Parties, d’un quelconque droit qui découlerait de l’enclave".
"105. The Court considers that another special circumstance is relevant for the delimitation of the territorial sea. The instability of the sandbar separating Harbor Head Lagoon from the Caribbean Sea and its situation as a small enclave within Costa Rica’s territory call for a special solution. Should territorial waters be attributed to the enclave, they would be of little use to Nicaragua, while breaking the continuity of Costa Rica’s territorial sea. Under these circumstances, the delimitation in the territorial sea between the Parties will not take into account any entitlement which might result from the enclave".
El comunicado oficial de Costa Rica de este 13 de diciembre del 2018 (véase texto completo al final de esta nota) señala precisamente que: "el acceso a la Laguna Harbor Head, sólo es posible a través del territorio soberano costarricense. Si el ingreso es por el mar territorial costarricense y la barra de arena de la Laguna, tal acceso de Nicaragua estará sujeto a las reglas del paso inocente, regulado por la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. Cualquier otro ingreso a la Laguna que no sea por el mar territorial costarricense y la barra de arena de la Laguna, deberá cumplir con los requerimientos de la legislación costarricense que regulan el ingreso de extranjeros al país".
A modo de conclusión
Desde el mes de febrero del 2018, fecha en la que se dictaminó la decisión de la CIJ, no se ha dado a conocer ningún acercamiento entre ambos Estados para normalizar paulatinamente el curso de sus relaciones bilaterales, muy deterioradas desde el año 2010. Nuevamente, tal y como sucedió con el fallo de julio del 2009 y el de diciembre del 2015, Costa Rica y Nicaragua desaprovecharon una valiosa oportunidad que ofrece el juez internacional a dos Estados para reencausar sus relaciones hacia aguas menos convulsas: el sutíl equilibrio que impregna las sentencias de la CIJ obedece precisamente a esta intención velada del juez internacional.
Parte de la compleja (y amplia) agenda bilateral suspendida desde hace aproximádamente quince años, la constituye la protección ambiental conjunta de varias áreas que Costa Rica y Nicaragua comparten a lo largo de su frontera, en particular los humedales y otros cuerpos de agua superficiales. Ello sin olvidar mencionar la existencia de un acuífero compartido entre ambos Estados, ubicado a unos 50 metros de profundidad, tal y como quedó evidenciada durante la polémica alrededor del cuestionado proyecto minero localizado en Las Crucitas. Estos y muchos otros temas que llaman a una acción coordinada por parte de ambos aparatos estatales (proyectos de desarrollo conjunto de las comunidades fronterizas, protección y vigilancia de la frontera, prevención de la salud, lucha contra el narcotráfico, esfuerzos para la conservación de ciertas especies, medidas para evitar la contaminación de ríos en la cuenca compartida del río San Juan, entre muchos otros) forman parte de una agenda bilateral muy diversa y variada: esta agenda se encuentra congelada desde el 2005, víctima de lo que algunos analistas han denominado la "sanjuanización" de las relaciones entre ambos Estados.
En los últimos meses, la crisis política interna que afecta desde el 18 de abril a Nicaragua ha sido objeto de valoraciones y de iniciativas diplomáticas por parte de Costa Rica que han agudizado aún más las relaciones, por lo que esta nueva fricción entre Costa Rica y Nicaragua podría desembocar en una nueva controversia entre ambos ribereños del río San Juan.
Texto completo comunicado de prensa de Costa Rica, con fecha del 13/12/2018
"DICIEMBRE 13, 2018 08:27 AM
Costa Rica expresa reservas sobre proyecto de ley en Laguna Harbor Head y velará porque no afecte sus derechos e integridad territorial
San José, 13 de diciembre de 2018. Costa Rica advirtió hoy a Nicaragua de sus reservas sobre algunos aspectos incluidos en la nueva legislación impulsada por Managua en torno a la Laguna Harbor Head, pues “se hacen calificaciones incorrectas sobre la condición geográfica de dicha Laguna, así como sobre su conexión directa con el territorio nicaragüense”.
El pasado 29 de noviembre, el Gobierno de Nicaragua presentó a su Asamblea Nacional la “Iniciativa de Ley que Declara y Define la Laguna Harbor Head como Refugio de Vida Silvestre”. La Laguna Harbor Head es conocida en Costa Rica como Laguna Los Portillos.
“El Gobierno de Costa Rica expresa que tiene reservas sobre algunos aspectos incluidos tanto en la exposición de motivos como en el cuerpo propio de la Ley, que hacen calificaciones incorrectas sobre la condición geográfica de la Laguna Harbor Head, así como sobre su conexión directa con el territorio nicaragüense”, informó el Ministerio de Relaciones Exteriores.
La Cancillería expresó que el Gobierno de Costa Rica está a favor de cualquier iniciativa que contribuya a la protección del medio ambiente, por lo que está en la mejor disposición de cooperar con el de Nicaragua en el desarrollo de acciones conjuntas dirigidas a este objetivo, pero al mismo tiempo permanecerá vigilante de que no se menoscabe su soberanía nacional en la zona.
Costa Rica espera que luego de las sentencias de la Corte Internacional de Justicia de 16 de diciembre de 2015 y de 2 de febrero de 2018, “existan las condiciones para llegar a entendimientos prácticos y duraderos entre ambos países sobre temas fronterizos, y espera que el Gobierno de Nicaragua cumpla a cabalidad con lo dispuesto en dichas sentencias”, dijo la Cancillería costarricense, que anunció el envío de una nota, en ese sentido, por parte de la Ministra a.í. de Relaciones Exteriores, Lorena Aguilar, al Canciller de Nicaragua, Denis Moncada Colindres.
Costa Rica subrayó que de acuerdo con el fallo de la Corte Internacional de Justicia, del 2 de febrero de 2018 “la Laguna de Harbor Head es un pequeño enclave dentro del territorio de Costa Rica”, por lo que no existe conectividad directa entre el espejo de agua de dicha laguna y la barra de arena que la separa del mar con otro territorio nicaragüense.
Y advirtió que “el mar al que se hace referencia en el Proyecto de ley nicaragüense, a su vez constituye mar territorial de la República de Costa Rica”, y que “Nicaragua no puede, sea por legislación, por actos administrativos o por actos materiales en el terreno, realizar acciones de dominio sobre el territorio o sobre la flora y fauna en esa o cualquier otra zona pertenecientes a Costa Rica”.
Costa Rica hizo notar, además, que la situación legal de la Laguna Harbor Head y de la barra de arena que la separa del mar está sujeta a los cambios geográficos que puedan ocurrir en esa zona.
Sobre la base del fallo de la Corte Internacional de Justicia, Costa Rica recordó que el acceso a la Laguna Harbor Head, sólo es posible a través del territorio soberano costarricense. Si el ingreso es por el mar territorial costarricense y la barra de arena de la Laguna, tal acceso de Nicaragua estará sujeto a las reglas del paso inocente, regulado por la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. Cualquier otro ingreso a la Laguna que no sea por el mar territorial costarricense y la barra de arena de la Laguna, deberá cumplir con los requerimientos de la legislación costarricense que regulan el ingreso de extranjeros al país”, advirtió.
En el caso particular del Ejército de Nicaragua, no puede hacer ingreso a la Laguna haciendo uso del suelo costarricense ".
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