Solicitud de opinión consultiva a justicia internacional sobre la situación en Palestina: CIJ anuncia finalización de la recepción de opiniones jurídicas de Estados y organizaciones internacionales

Solicitud de opinión consultiva a justicia internacional sobre la situación en Palestina: CIJ anuncia finalización de la recepción de opiniones jurídicas de Estados y de organizaciones internacionales

Nicolas Boeglin, Profesor de Derecho Internacional Público, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica (UCR). Contacto: nboeglin@gmail.com

Una versión en francés de este mismo texto está igualmente disponible

En un comunicado de prensa, la Corte Internacional de Justicia (CIJ) anunció el pasado 7 de agosto del 2023 haber recibido las diversas opiniones jurídicas por parte de Estados y de organizaciones internacionales, de cara a la opinión consultiva que debe dictaminar sobre la prolongada ocupación y la colonización del territorio palestino por parte de Israel: véase comunicado oficial de la CIJ en francés y en inglés. 

Entre las 57 opiniones registradas, del continente americano se recibieron (por orden cronológico) escritos por parte de Canadá, Chile, Guyana, Brasil, Belice, Estados Unidos, Bolivia, Cuba,  Colombia y Guatemala; al tiempo que ninguna organización  de este continente envió escrito alguno (a diferencia por ejemplo, del continente africano, mediante una opinión  proveniente de la Unión Africana, que se añade a la de dos otras organizaciones internacionales: la Liga de Estados Arabes y la Organización de la Conferencia Islámica).

De Oriente Medio, se recibieron escritos provenientes (por orden cronológico) de Turquía, Jordania, Líbano, Israel, Siria, Palestina, Egipto, Arabia Saudita, Qatar, Yemen, Emiratos Árabes Unidos, Omán y Kuwait.

Es la segunda vez en la historia que el procedimiento consultivo es utilizado ante la CIJ para conocer de la situación que se vive en Palestina: en el 2004, la CIJ rindió una opinión consultiva sobre la consecuencias jurídica derivadas de la construcción por parte de Israel de un muro en territorios palestinos (véase texto completo con, en el párrafo 9, la lista cronológica de las opiniones jurídicas recibidas por parte de Estados y de organizaciones internacionales).

Breve puesta en contexto

Como se recordará, el pasado 30 de diciembre del 2022, la Asamblea General de Naciones Unidas adoptó una resolución confirmando y ratificando una anteriormente aprobada en el mes de noviembre del 2022 (Nota 1): en ella, se solicitaba a la CIJ pronunciarse mediante una opinión consultiva sobre lo que ocurre en el territorio palestino (véase comunicado oficial de Naciones Unidas).

El procedimiento consultivo de la CIJ se encuentra regulado en los artículos 65-68 de su Estatuto (véase texto). 

Esta solicitud fue formalmente registrada el pasado 19 de enero en La Haya (véase comunicado oficial de la CIJ en francés y en inglés con fecha del 20 de enero del 2023). Cabe precisar que el procedimiento consultivo permite a la CIJ recibir opiniones jurídicas provenientes tanto de Estados como de organizaciones internacionales.

Las dos preguntas formuladas al juez internacional

Las dos preguntas formuladas a la CIJ contenidas en la resolución A/Res/77/247 (véase texto) son las siguientes (párrafo 18): 

"a) ¿Cuáles son las consecuencias jurídicas que se derivan de que Israel continúe violando el derecho del pueblo palestino a la libre determinación, de sus prolongados actos de ocupación, asentamiento y anexión del territorio palestino ocupado desde 1967, incluidas las medidas destinadas a alterar la composición demográfica, el carácter y el estatuto de la Ciudad Santa de Jerusalén, y de la aprobación por Israel de legislación y medidas discriminatorias conexas? 

b) ¿Cómo afectan las políticas y prácticas de Israel que se mencionan en el párrafo 18 a) al estatuto jurídico de la ocupación y qué consecuencias jurídicas se derivan de ese estatuto para todos los Estados y para las Naciones Unidas?"

Habíamos tenido la oportunidad de analizar y de poner en perspectiva el voto anterior, acaecido el 11 de noviembre del 2022 en el seno de la Cuarta Comisión de la Asamblea General; así como de señalar el profundo temor que había despertado en las máximas autoridades de Israel: véase al respecto nuestra nota  titulada "Palestina: ocupación y colonización por parte de Israel prontas a ser examinadas por la Corte Internacional de Justicia (CIJ)". 

Ese temor anunciaba gestiones diplomáticas al más alto nivel, las cuales fueron  efectivamente desplegadas por parte de Israel y de su fiel aliado norteamericano a partir del 11 de noviembre para frenar a  toda costa este iniciativa. Tal y como lo analizamos en el caso de América Latina, estos intentos tuvieron una efectividad bastante limitada, salvo muy contadas excepciones (una de ellas siendo Costa Rica): véase al respecto nuestra nota titulada "América Latina ante solicitud de opinión consultiva a justicia internacional sobre la situación en Palestina: breves apuntes sobre insólito voto en contra de Costa Rica". 

Foto de la embajadora de Estados Unidos, Nikki Haley, saliendo de la sala del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas en Nueva York al iniciar su alocución el representante de Palestina el 15 de mayo del 2018, durante una sesión sobre la violencia de Israel contra manifestantes participando en la Marcha del Retorno. Foto extraída de nota de prensa titulada EE.UU. se queda solo en la ONU (La Vanguardia, edición del 16/5/2018)

El alcance de las presiones diplomáticas ejercidas entre los dos votos

El 11 de noviembre, en el seno de la Cuarta Comisión de la Asamblea General, el resultado había sido de 98 votos  a favor, 17 en contra y 52 abstenciones. En la votación realizada el 30 de diciembre en la Asamblea General como tal, el resultado arrojó un total de 87 votos a favor, 26 en contra y 53 abstenciones. 

El tablero de la votación  reproducido a continuación permite conocer en detalle cuáles fueron los Estados que sucumbieron a las presiones de toda índole desplegadas por el aparato diplomático israelí y por su incondicional aliado norteamericano. Desde ya este tablero permite también predecir la probable posición que fue enviada en la opinión jurídica remitida a la CIJ de La Haya antes del pasado 28 de julio del 2023. 

Cabe advertir desde ya que estas gestiones diplomáticas no produjeron mayores efectos, salvo algunas excepciones: con un único caso - algo peculiar - de un Estado que votó a favor en noviembre y luego votó en contra en diciembre (Kenia). Como viene siendo costumbre en este tipo de contiendas, ninguna explicación oficial se ha dado sobre tan repentino cambio de posición del delegado de Kenia en Naciones Unidas.

El voto de los Estados de América Latina en este 2022: Guatemala y Costa Rica únicos en votar en contra

Al revisar en detalle lo que ocurrió entre noviembre (primera votación) y diciembre (segunda votación), en América Latina, Guatemala mantuvo su voto en contra en ambas votaciones. 

Cabe precisar que Guatemala fue el único Estado de América Latina en votar en contra durante la votación registrada en noviembre del 2022. Resulta oportuno recordar que Guatemala ha sido el único Estado en el mundo en sentirse obligado a "segundar" al entonces Presidente de Estados Unidos en el 2018, trasladando también su embajada a Jerusalén después que así lo hiciera Estados Unidos (véase nota de France24 de mayo del 2018). Al momento Guatemala de reconocer oficialmente, el 24 de diciembre del 2017, a Jerusalén como capital de Israel, tuvimos la oportunidad de escribir que:

"Después del fracaso obtenido en Naciones Unidas, primero en el seno del Consejo de Seguridad, con un marcado resultado de 14 votos contra el único veto norteamericano, y luego en la Asamblea General (128 votos a favor, 9 en contra), para Estados Unidos e Israel el contar con otro Estado que acuerpara la decisión de Estados Unidos constituía una máxima prioridad: Guatemala les permite ahora materializarla" (Nota 2).

Volviendo a la resolución de la Asamblea General solicitando una opinión consultiva a la CIJ, en esta segunda votación acaecida el 30 de diciembre del 2022, se debe señalar que Ecuador, Haití, Honduras y Uruguay mantuvieron su abstención anterior del mes de noviembre. No está de más indicar que pese a que estos cuatro Estados (al igual que muchos otros), recibieron diversas presiones por parte de Israel y de su fiel aliado norteamericano, optaron por mantener incólume su posición.

En cambio, es de destacar el repentino cambio de posición entre el voto del 11 de noviembre y el del 30 de diciembre de los siguientes Estados: Brasil votó a favor el 11 de noviembre y se abstuvo el 30 de diciembre. Igual sucedió con las delegaciones de Panamá y de República Dominicana. Resulta de interés precisar que el voto de Brasil se dió mientras ya empredía viaje su aún Presidente hacia Estados Unidos, declinando participar a la ceremonia de toma de posesión de las nuevas autoridades electas brasileñas, realizada el 1ero de enero del 2023: estas últimas pudieron contar con la presencia del jefe de la diplomacia palestina asistiendo personalmente a dicha ceremonia (véase interesante entrevista realizada por Correio Braziliense del 3 de enero del 2023 que augura un renovado fortalecimiento de las relaciones entre Brasil y Palestina).

Costa Rica y Colombia: un llamativo ejercicio de cambio de posición

Se considera mucho más llamativo  los casos de Costa Rica y de Colombia, que se habían abstenido ambos en la primera votación del 11 de noviembre del 2022. 

- Costa Rica, que se abstuvo el 11 de noviembre,  pasó a votar en contra el 30 de diciembre, uniéndose a 25 otros Estados (entre los cuales reaparece el grupo de Estados que, año tras año, busca proteger a Israel en Naciones Unidas de forma automática, a saber Australia, Canadá, Estados Unidos, Islas Marshall, Micronesia, Nauru y Palau). Salvo error de nuestra parte, ninguna explicación oficial se ha dado con respecto a este repentino cambio de posición por parte del aparato diplomático costarricense;

- Colombia por su parte, optó por cambiar de posición y de votar a favor de la resolución. 

Como se recordará,  Costa Rica reconoció a Palestina como Estado desde febrero del 2008, mientras que Colombia lo hizo tan solo en agosto del 2018: véase nota de ElPais de España y nota de la DW explicando que este acto por parte del Ejecutivo colombiano se realizó el último día de la Presidencia de Juan Manuel Santos. Al tener en mente que Colombia se convirtió en el último Estado en haber procedido a este reconocimiento en América Latina, el súbito cambio de parecer de Costa Rica en diciembre del 2023 en la Asamblea General de Naciones Unidas resulta aún más difícil de entender.

Es la primera vez, después de muchos años que se observa un voto tan singular por parte de Costa Rica sobre la cuestión palestina, tratándose de un Estado que había logrado distanciarse con Israel a partir del 2006, después de un largo período en el que Costa Rica adoptó posturas muy cercanas a las solicitadas por la diplomacia israelí en Naciones Unidas. Según se lee por parte de ex canciller costarricense Bruno Stagno (2006-2010): 

«Recordé dos casos que de una u otra manera reflejaban el intricado, pero aún velado conjunto de intereses que entraban en juego al tratarse el tema de Israel. Como Embajador, Representante Permanente ante las Naciones Unidas, lo había vivido y sufrido. Recordaba como para marcarme en las votaciones sobre la situación en Medio Oriente, el entonces embajador de Costa Rica en Washington DC, Jaime Daremblum, alienaba a algunos miembros del Congreso de Estados Unidos, para que me enviaran cartas instándome o instruyéndome a votar a favor de Israel. El congresista Tom Lantos sería el más insistente, dirigiéndose incluso directamente al Presidente Pacheco de la Espriella. También, recordé la indignación con que la Embajadora Emérita, Emilia Castro de Barish, comentaba cómo en el pasado se había aceptado que un funcionario de la Misión Permanente de Israel se sentara en la segunda fila de asientos, reservados para Costa Rica, con el fin de velar por el voto «correcto» de Costa Rica" (Nota 3).

En Europa los Estados que se abstuvieron en noviembre y que votaron en contra en diciembre del 2022 fueron Croacia, Reino Unido y Rumanía.

Recapitulando lo que se desprende del tablero de votación, fueron únicamente Guatemala y Costa Rica por parte de  toda América Latina, los Estados que votaron en contra de esta resolución. 

La inquebrantable "coalición" en Naciones Unidas con la que Israel siempre puede contar

Como ya viene siendo costumbre en este tipo de contiendas en Naciones Unidas, un observador reconocerá entre los votos en contra el "núcleo duro" de Estados que se oponen sistemáticamente a cualquier texto a favor de Palestina, y que incluye a Australia, Canadá, Islas Marshall, Israel, Micronesia, Nauru, Palau y Estados Unidos.  En general, este pequeño núcleo consigue atraer algunos votos ocasionales y circunstanciales (sea de Europa, de África así como de América Central).

Como ejemplo, entre otros muchos, cuando en noviembre de 2012 la Asamblea General reconoció a Palestina como "Estado Observador No Miembro", adoptando la resolución A/Res/67/19 (138 votos a favor, 9 en contra y 41 abstenciones), a esta extraña asociación de Estados se unieron Panamá y la República Checa (véase comunicado oficial de Naciones Unidas). A la fecha de hoy, Panamá persiste en mantenerse como el único Estado de América Latina en no reconocer formalmente a Palestina como Estado. 

De idéntica forma (9 votos en contra), en una votación en el seno de la Asamblea General sobre la obligación de no trasladar embajadas a Jerusalén que tuvo lugar diciembre del 2017, reuniendo 128 votos a favor y 35 abstenciones (véase nota de prensa oficial de Naciones Unidas): cabe precisar que se trató de un texto muy similar objeto de la una votación previa en el seno del Consejo de Seguridad, en la que Estados Unidos votó en contra de manera solitaria (veto) frente a 14 votos a favor (véase nota nuestra al respecto).

Esta curiosa "coalición" según el término utilizado por el Washington Post en 2012 (véase artículo), también se expresó en el 2021, durante la votación de la resolución A/RES/76/225 (véase texto), con sus 7 votos en contra, frente a 156 votos a favor y 15 abstenciones (véase detalle de la votación): lejos de ser una alianza circunstancial, los lazos que unen a sus miembros parecieran ser los de un frente real, duradero y bastante sólido. 

En el año 2022, estos vínculos reaparecieron durante la votación de la resolución titulada "Arreglo pacífico de la cuestión de Palestina" A/77/L.26, adoptada el 30 de noviembre de 2022 por 153 votos a favor, 9 en contra y 10 abstenciones (véase detalle de la votación durante la cual Hungría y Liberia se unieron a la mencionada "coalición", habiéndose abstenido finalmente Australia).

Este ya pequeño grupo puede a veces verse aún más reducido: una de las expresiones más modestas en número de votos de la llamada "coalición" (4 votos: Estados Unidos, Israel, Islas Marshall y Micronesia) es sin duda esta resolución votada en octubre de 2003 sobre la construcción del muro construido por Israel en territorio palestino, adoptada con 144 votos a favor y tan solo 4 en contra (véase el comunicado oficial de Naciones Unidas). En el caso de la resolución A/RES/ES-10-15 votada el 20 de julio del 2004 instando a Israel a implementar lo decidido por la CIJ en su opinión consultiva dictaminada en ese mismo mes del 2004, la votación arrojó 150 votos a favor, 10 abstenciones y seis votos en contra (Australia, Estados Unidos, Islas Marshall, Israel, Micronesia y Palau). 

A modo de conclusión

Más allá del efecto (bastante limitado) de las presiones ejercidas por Israel y Estados Unidos para frenar esta iniciativa, lo cierto es que esta resolución fue adoptada y ratificada en diciembre del 2022. Fue posteriormente trasladada al juez internacional de La Haya en los primeros días de este 2023 para que examine la situación que se vive en Palestina a la luz de la normativa internacional vigente.

Como indicado, el procedimiento consultivo ante la CIJ permite la presentación de escritos tanto por parte de los demás Estados como por parte de organizaciones internacionales. En el primer caso, es muy probable que Israel y Estados Unidos  convencieron a algunas cancillerías para redactar opiniones jurídicas a favor de Israel, tal y como sucedió en un procedimiento consultivo similar ante la CIJ entre el 2003-2004 con relación a la construcción de un muro por parte de Israel en territorio palestino (Nota 4): en aquella oportunidad, la resolución ES/10/14 (véase texto) solicitando dicha opinión a la CIJ fue adoptada el 8 de diciembre del 2003 con 90 votos a favor, 8 en contra - Australia, Estados Unidos, Etiopía, Islas Marshall, Israel, Micronesia, Nauru y Palau - y 74 Estados optaron por abstenerse. Cabe destacar que ningún Estado de América Latina votó en aquel entonces en contra (Nota 5). En el segundo caso - opiniones jurídicas de organizaciones internacionales -,  al trasmitir a la CIJ la solicitud de opinión consultiva el pasado 17 de enero del 2023 (véase carta), el Secretario General de Naciones Unidas informó desde ya que sus servicios preparan un documento que sea de utilidad a los jueces en sus deliberaciones futuras:

"In this regard, I would like to further inform you that, pursuant to Article 65, paragraph 2, of the Statute of the Court, the Secretariat will start to prepare a dossier containing a collection of all relevant documents that are likely to throw light upon these questions. The dossier will be transmitted to the Court in due course".

En momentos en que Estados Unidos y Europa buscan convencer al resto del mundo de la imperiosa necesidad de condenar fuertemente a  Rusia por la agresión militar que sufre Ucrania desde el pasado 24 de febrero del 2022, por la destrucción intencional por parte de Rusia de infraestructura pública que permite la subsistencia de la población civil ucraniana, los dos votos relacionados a Palestina en los últimos meses del 2022 evidenciaron la inconsistencia de muchos, al no querer permitir que se examine por parte de la CIJ la aplicación de estas mismas normas internacionales en el territorio palestino.

¿Acaso no es de interés de cualquier Estado Miembro de Naciones Unidas y de la comunidad internacional como tal que estas mismas reglas invocadas, con justa razón, por Ucrania se apliquen de manera uniforme y sean debidamente respetadas por todos los demás Estados, incluyendo Israel (Nota 6) ? ¿Acaso no es una atribución de cualquier Estado el acudir a una instancia judicial internacional como la CIJ cuando se considera víctima de violaciones de reglas vigentes en el ordenamiento jurídico internacional por parte de otro Estado? 

Esta segunda pregunta debería interpelar a los Estados que ya reconocen oficialmente a Palestina como Estado (y que totalizan 138 en la actualidad), un reconocimiento en el que Costa Rica jugó un notorio y decisivo papel en América Latina (Nota 7). 

--  Notas  --

Nota 1: El texto de la resolución adoptada por la Asamblea General de Naciones Unidas el 11 de noviembre de 2022 está disponible en las distintas lenguas oficiales aquí. En cuanto a los pocos estudios realizados sobre esta primera resolución, véase POWER S., "UN General Assembly Committee Adopts Resolution Requesting Second Advisory Opinion from ICJ on Occupied Palestinian Territory", EJIL-Talk, edición del 20 de diciembre del 2022, disponible aquí. Así como este muy completo folleto de 13 preguntas elaborado por Diakonia, Centro de Derecho Internacional Humanitario (sin indicación de autores), "The ICJ advisory opinion on the legal consequences of Israel's occupation of Palestinian territory", noviembre de 2022, disponible aquí.

Nota 2: Véase al respecto nuestro análisis en BOEGLIN N., "La desafortunada decisión de Guatemala de trasladar su embajada a Jerusalén: breves apuntes", DerechoInternacionalcr, edición del 29/12/2017. Texto disponible aquí.

Nota 3: Véase STAGNO UGARTE B., Los caminos menos transitados. La administración Arias Sánchez y la redefinición de la política exterior de Costa Rica, 2006-2010, Heredia, Editorial UNA (EUNA), 2013, pp. 70-71.

Nota 4:  La misma CIJ en el 2004  emitió una opinión consultiva sobre las consecuencias legales de la construcción de un muro por parte de Israel en el territorio palestino ocupado. La pregunta que había sido formulada al juez internacional en el 2003 por parte de la Asamblea General en la Resolución ES/10/14 (véase texto) adoptada con 90 votos a favor, 8 en contra y 74 abstenciones (véase comunicado oficial) era la siguiente: "¿Cuáles son las consecuencias jurídicas que se derivan de la construcción del muro que levanta Israel, la Potencia ocupante, en el territorio palestino ocupado, incluida Jerusalén oriental y sus alrededores, según se describe en el informe del Secretario General, teniendo en cuenta las normas y principios de derecho internacional, incluido el Cuarto Convenio de Ginebra de 1949 y las resoluciones pertinentes del Consejo de Seguridad y de la Asamblea General?". En aquel período del 2003-2004, casi 50 Estados presentaron a la CIJ su opinión jurídica (véase enlace oficial con remisión a los documentos enviados por estos Estados). En el texto de la opinión consultiva dada a conocer tan solo siete meses después, y cuya lectura integral se recomienda, se notará que la parte resolutiva - párrafo 163, 2) - se tomó con 14 votos  a favor y tan solo uno en contra, el juez norteamericano Thomas Buergenthal. En este otro enlace de la misma CIJ, se puede leer el texto en español de esta importante opinión consultiva del 2004. 

Nota 5: Con relación a la votación de la resolución ES/10/14 del 8 de diciembre del 2003, en América Latina votaron a favor Argentina, Brasil, Cuba, Haiti, México, Panamá,  y se abstuvieron los siguientes Estados: Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela.

Nota 6: Sobre el caso de Ucrania y Rusia, remitimos a nuestro breve análisis sobre la no comparecencia de Rusia ante el juez de La Haya: BOEGLIN N., "La fuerza del derecho ante el derecho a la fuerza. A propósito de la no comparecencia de Rusia ante la Corte Internacional de Justicia (CIJ)",  Portal de la Universidad de Costa Rica (UCR), Sección Voz Experta, edición del 23 de marzo del 2022. Texto disponible aquí. 

Nota 7:  El reconocimiento de Palestina como Estado por parte de Costa Rica en febrero del 2008 vino a reactivar en la región latinoamericana y en otras partes del mundo el apoyo a Palestina como Estado. Con posterioridad al reconocimiento de Costa Rica, América Latina respondió a este llamado procediendo a similar gesto en favor de Palestina: por orden cronológico, se trata de Venezuela (abril del 2009), República Dominicana (julio del 2009), Bolivia, Brasil, Ecuador y Paraguay (diciembre del 2010), Perú y Chile (enero del 2011), Argentina (febrero del 2011), Uruguay (marzo del 2011), El Salvador y Honduras (agosto del 2011) así como Guatemala (abril del 2013). En agosto del 2018, Colombia procedió a reconocer a Palestina como Estado. Cabe precisar que una solicitud oficial de Palestina hecha en el 2011 ante el Consejo de Seguridad para integrar de pleno Naciones Unidas como Estado Miembro (véase nota) espera /aún) que se resuelva: el hecho que no haya sido resuelta al inicar el año 2023 no ha impedido en lo más mínimo que ya sean 138 los Estados que reconozcan formalmente a Palestina como Estado; y que desde el 2012, Palestina se haya visto otorgado el estatuto de "Estado No Miembro Observador" por la Asamblea General de Naciones Unidas, permitiéndole desde entonces acceder a un sinnúmero de tratados multilaterales. En caso de dudas sobre el punto de saber si, jurídicamente, un Estado no Miembro de Naciones Unidas tiene esta capacidad legal, basta recordar que Suiza no fue miembro de Naciones Unidas sino hasta el 10 de setiembre del año 2002.