Palestine / Cour Pénale Internationale (CPI) : à propos de la décision de la Chambre préliminaire du 5 février 2021
Depuis bien des années, les familles de victimes palestiniennes et les autorités palestiniennes cherchent à intéresser la justice pénale internationale, qui compte avec une juridiction à vocation universelle, la Cour Pénale Internationale (CPI), créée en 1998.
L´argument selon lequel la Palestine n´est pas un État, et celui selon lequel la juridiction de la CPI ne peut s´exercer sur des actes commis par les forces de sécurité israéliennes au vu qu´Israël n´est pas partie au Statut de Rome de 1998, sont des arguments avancés par les autorités israéliennes (et leurs alliés) depuis maintenant fort longtemps : d´un point de vue juridique, l´effet combiné de ces deux arguments garantit une impunité totale des militaires israéliens pour tout acte commis en territoire palestinien, et ce depuis bien trop longtemps.
Une décision rendue le 5 février 2021 par la Chambre préliminaire de la CPI a tranché : cette argumentation trop souvent invoquée n´est plus. La CPI est pleinement compétente pour juger les exactions commises par Israël, et ce dans tous les territoires palestiniens occupés, sans aucune exception : voir les communiqués de presse de la CPI (texte en anglais et en français) ainsi que l´annonce faite par le Bureau du Procureur ce 3 mars 2021 (texte en anglais et en français).
Cette décision de la Chambre de la CPI, fort attendue par les autorités palestiniennes et par un un grand nombre d´organisations, vient clore une longue étape procédurale et en ouvrir une nouvelle.
Il semble opportun de rappeler que le processus visant à saisir la CPI de l’examen des crimes internationaux commis sur le territoire palestinien s’est avéré non seulement ardu, mais aussi parsemé d'embûches. Et ce depuis la toute première tentative des autorités palestiniennes remontant à l´année 2009, qualifiée par les autorités israéliennes de “terrorisme légal” : une notion originale et inconnue jusqu´alors par les spécialistes en la matière (Note 1).
De quelques réactions et manoeuvres
Comme on pouvait s'y attendre, cette décision de la Chambre préliminaire de la CPI a été rejetée le jour même par les États-Unis (voir la déclaration officielle du Département d'État).
Sans surprise, elle a provoqué les gesticulations officielles désormais habituelles des plus hautes autorités israéliennes contre la CPI (voir par exemple l'article de presse publié dans le Washington Post du 11/02/2021); ainsi que des gestions diplomatiques au plus haut niveau, comme par exemple avec l´Inde, au succès bien incertain (voir cette note du The Indian Express en date du 11/02/2021).
Par contre, de la part des Nations Unies, le Rapporteur Spécial sur la
situation des droits de l´homme dans le territoire palestinien occupé a
souligné que :
"Cette décision
ouvre la porte à ce que des allégations crédibles de crimes relevant du Statut
de Rome fassent enfin l'objet d'une enquête et puissent éventuellement
atteindre le stade du procès devant la CPI" /…/ Selon l’expert, les allégations de crimes graves qui pourraient faire
l'objet d'une enquête par la Procureure de la CPI comprennent « les actions
d'Israël pendant la guerre de 2014 contre Gaza, le meurtre et les blessures de
milliers de manifestants en grande partie non armés pendant la Grande Marche du
retour en 2018-2019, et les activités de colonisation d'Israël à Jérusalem-Est
et en Cisjordanie ». « La Procureure peut également examiner les allégations de
crimes graves impliquant des groupes armés palestiniens » (voir communiqué de presse
de l'ONU du 9/02/2020).
Concernant les organisations de la société civile
spécialisées dans le domaine des droits de l´homme, outre les organisations palestiniennes, plusieurs d´entre elles ont
exprimé leur profonde satisfaction : parmi de nombreux autres textes, nous
renvoyons nos lecteurs au communiqué
de presse de Human Rights Watch (HRW),
au communiqué
de presse d'Amnesty International (AI)
et à celui de la Fédération internationale des
droits de l'homme (FIDH).
La Chambre de la CPI était composée de trois membres: une magistrate (du Bénin), et deux magistrats (de France et de Hongrie) ; elle était présidée par le juge hongrois, qui a choisi de se séparer de ses deux collègues, comme nous le verrons dans les lignes qui suivent.
Les conclusions de la Chambre de la CPI en bref
Dans son long arrêt (voir le texte complet
de 60 pages en anglais), la Chambre de la CPI conclut dans son dispositif (page
60):
“- that Palestine is a State Party to the Statute;
(...)
- by majority, Judge Kovács dissenting, that, as a
consequence, Palestine qualifies as ‘[t]he State on the territory of which the
conduct in question occurred’ for the purposes of article 12(2)(a) of the
Statute; and (...)
- by majority, Judge Kovács dissenting, that the Court’s
territorial jurisdiction in the Situation in Palestine extends to the
territories occupied by Israel since 1967, namely Gaza and the West Bank,
including East Jerusalem”
Il s´agit d´un scénario particulièrement redouté par Israël, et ce depuis bien des années. Concernant Gaza par exemple, une dépêche diplomatique révélée para l´organisation Wikileaks dévoile qu´en 2010, lors d'un entretien (privé) entre diplomates nord-américains et leurs homologues israéliens (voir correspondance diplomatique du 23 février 2010 de l´Ambassade des Etats-Unis à Tel Aviv) :
« Libman noted that the ICC was the most dangerous issue for
Israel and wondered whether the U.S. could simply state publicly its position
that the ICC has no jurisdiction over Israel regarding the Gaza operation ».
Le Colonel Liron Libman était, du moins à l'époque, un haut
fonctionnaire israélien, fin connaisseur des règles existantes en droit
international puisqu'il assuma pendant de longues années la Direction du Département
de Droit International de l'armée israélienne (plus connue par ses sigles IDF).
L'échec de la tentative de certains États proches d'Israël
L´opinion juridique soumise par le Brésil présente un
certain intérêt (voir le texte
complet) s'agissant d'un État qui, contrairement aux six autres,
reconnaît la Palestine comme État : Etat partie au Statut de Rome et reconnaissant
la Palestine comme État (et ce depuis 2010), la position brésilienne consistant
à démontrer que la CPI n'est pas compétente relève d´un exercice de créativité osé et rarement observé.
Toujours d'un strict point de vue juridique, l´absence de
cohérence de certains peut également être apprécié si l'on se rappelle du vote
qui a eu lieu en novembre 2012 à New York: sur les sept États mentionnés
ci-dessus, trois d'entre eux (Autriche, Brésil et Ouganda) ont voté en faveur
de la résolution 67/19 de l'Assemblée Générale des Nations Unies (voir texte de cette résolution et le vote
obtenu) reconnaissant la Palestine comme "État Observateur Non Membre" (Note 2), tandis que trois autres se sont abstenus lors du même vote
(Australie, Allemagne et Hongrie).
Il convient également de rappeler que dans un communiqué de
presse de mars 2020 (voir texte
complet), Amnesty
International (AI) avait mis en garde l'opinion publique contre les manœuvres de ce petit groupe d'États, tout en soulignant une autre pression, plus feutrée,
exercée cette fois par le Canada :
"We are also deeply
concerned by news reports that one state party, namely Canada, has “reminded
the Court” of its provision of budgetary resources in a letter to the ICC
concerning its jurisdiction over the “situation in Palestine”, which appears to
be a threat to withdraw financial support".
Une tentative a été faite
pour obtenir une version complète de cette fameuse lettre émise par le Canada,
mais il semble que ce document officiel envoyé à la CPI ne sera pas rendu
public, alors qu´une organisation proche d'Israël au Canada fut la première à en
signaler l´existence (voir note de CJNews du 26/02/2020). À moins, bien
sûr, que les organisations de la société civile canadienne non seulement
dénoncent cette manœuvre, somme toute assez grossière (comme, par exemple le
fait ce communiqué
de l´organisation non gouvernementale CJPME en date du 3/03/2020), mais exigent
également que leurs autorités la fassent connaître intégralement: ce afin que
l'opinion publique soit informée de ce que le Canada est capable de faire pour
protéger Israël.
Nous avions eu l'occasion
d'analyser la portée de la demande intentée par la Palestine en 2018, ainsi que
les tentatives (désespérées) d'Israël et de ses alliés pour empêcher à tout
prix que ce qui a été entendu à La Haye ce 5 février 2021 ne se concrétise:
cette décision ne fait que confirmer l'interprétation faite par le Bureau du
Procureur de la même CPI en 2019 (Note 3).
Outre les amici curiae présentés par les alliés d´Israël, parmi les différents avis juridiques soumis à la CPI par des spécialistes du droit international public, les arguments juridiques présentés par le professeur Richard A. Falk de l'Université de Princeton (voir texte) et par le professeur John Quigley de l'Université de l'Ohio (voir texte) se distinguent de bien d´autres. Des quelques rares écrits envoyés en langue française à la CPI, la lecture de l´amicus curiae présenté en faveur des victimes par l´avocate Dominique Cochain Assi (voir texte) est recommandée: au paragraphe 21, on y lit que:
"... on voit mal comment la CPI pourrait dénier son droit à enquêter sur les crimes de guerre commis dans ces Territoires alors que sa finalité n’est pas de régler des contestations de souveraineté, mais bien de juger des crimes contre l'humanité, crimes de guerre et génocides et les crimes d'agression commis contre les individus ressortissants d'un État ayant accepté la compétence de la Cour".
L´attitude de
défiance d'Israël et de son fidèle allié américain face à la justice pénale internationale
On
rappellera que, lorsque le Bureau du Procureur de la CPI a annoncé qu'il avait
procédé à l'ouverture officielle d'une enquête en Palestine en décembre 2019
(voir communiqué
officiel), en Israël le Premier ministre et le Ministre de la Défense
n'ont pas trouvé de meilleur argument que celui de disqualifier la CPI, en indiquant
qu'elle était “antisémite” (voir l'article du Jerusalem Post et ce câble
de l´agence Reuters) : ceci dans le cadre des réactions courroucées de
l'appareil d'État israélien qui ne font plus beaucoup d'effet.
Il
faut garder à l'esprit qu'Israël a bénéficié, comme jamais auparavant dans
l'histoire, d'un occupant de la Maison Blanche (jusqu'en janvier 2021) prêt à
satisfaire chacune de ses prétentions et de ses caprices, tant sur le plan
bilatéral (Note 4) que multilatéral, creusant l´isolement de ces deux Etats au sein des Nations Unies comme jamais auparavant (Note 5): dans le cadre des pressions exercées sur la CPI, les États-Unis ont adopté des sanctions contre le personnel de la CPI en juin 2020 (un geste inédit dans l´histoire du droit international),
que nous avions eu l'occasion d'analyser (Note 6).
Concernant
les diverses réactions d´Etats à ces sanctions nord-américaines, on peut
citer, parmi quelques autres, la réaction officielle du Costa Rica lorsqu'en
septembre 2020 les États-Unis ont matérialisé leurs sanctions contre le
personnel de la CPI (Note 7),
confirmant l'attachement que porte depuis 1998 le Costa Rica au Statut de Rome ; le soutien sans réserve du Costa Rica à la CPI a également été démontré,
lorsqu'une initiative conjointe du Costa Rica et de la Suisse a réussi à
recueillir 67 signatures d'États, dont celle de la France, rejetant l'annonce
des États-Unis en juin 2020 en vue de sanctionner le personnel de la CPI (Note 8).
Auparavant, en signe de solidarité absolue avec Israël, les États-Unis avaient choisi de se retirer du Conseil des Droits de l'Homme des Nations Unies, suite à l´adoption d´une résolution créant un mécanisme d'enquête sur les exactions israéliennes contre les manifestants palestiniens participant à la "Grande Marche du Retour" en juin 2018, un geste insolite que nous avions également analysé (Note 9).
Au-delà des gesticulations, des vociférations et des menaces
de l'allié américain, en juillet 2020, la presse israélienne a révélé que les
autorités préparaient une liste secrète de centaines de membres de ses forces
de sécurité impliqués dans des actes pouvant être qualifiés de crimes de guerre
ou de crimes contre l'humanité (voir l'article
de Haaretz du 16/07/2020 intitulé
"Israel Drafts Secret List of Hundreds
of Officials Who May Stand Trial at International Court " et cet autre
article
publié à la même date dans Times of
Israel). Il s'agit d'officiers israéliens à qui leurs autorités expliquent
ce que signifie le fait de voir leur nom inscrit dans une enquête de la CPI,
quelles destinations à l'étranger ils devront d´éviter si la justice nationale
a la possibilité d'ordonner leur arrestation en cas de mandat d'arrêt de la
CPI; on ne peut exclure que divers mécanismes puissent leur être aussi suggérés
afin de compliquer leur identification dans leurs documents d'identité.
On doit garder à l'esprit qu'Israël, en tant qu'État, ne coopérera pas avec la justice pénale internationale de La Haye et qu'il est fort prévisible que l'ensemble de son appareil d'État cherchera, par tous les moyens, à protéger ses ressortissants (militaires ou civils) s´ils sont requis par la justice pénale internationale.
Il sera noté au passage qu´exception faite de la Serbie, les Etats avec lesquels Israël a soit annoncé qu´il procédera à normaliser ses relations ces derniers mois, soit qui ont été mentionné dans certains cercles parmi ceux avec lesquels il pourrait le faire prochainement, ne sont pas Parties au Statut de Rome, signé en 1998 (Arabie Saoudite, Bahreïn, Emirats Arabes Unis, Kosovo, Oman, Maroc, et Soudan).
En guise de conclusion
Au-delà de ce qu'Israël a prévu pour protéger ses
ressortissants de la CPI, ce jugement du 5 février 2021 met fin à un long
cheminement procédural depuis la demande d'enquête préliminaire déposée en mai
2018 par la Palestine.
Dans son analyse de la décision du 5 février de la Chambre
de la CPI (Note 10), François
Dubuisson, professeur de droit international public à l'Université Libre de
Bruxelles (ULB), note que :
"Même si la tenue
d'un procès à La Haye envers des responsables israéliens peut s'avérer très
hypothétique, la simple mise en accusation ou la délivrance d'un mandat d'arrêt
à l'égard de divers hauts responsables israéliens, militaires ou politiques,
serait déjà porteuses d'une grande force symbolique, susceptible de mettre une
certaine pression sur les Etats occidentaux, alliés de l'Etat d'Israël.
"
En effet, cette décision ouvre la voie à la justice pénale
internationale pour examiner tout ce qui a été observé, documenté et dénoncé provenant
du territoire palestinien (et ce depuis juin 2014) et qui a plongé dans le
deuil nombre de familles palestiniennes.
Le fait qu'une juridiction internationale telle que la CPI,
pour la première fois dans l'histoire du droit international public, se
prononce sur le statut de la Palestine en tant qu'État, et accepte d'examiner
ce qui se passe à l'intérieur de son territoire, donne à cette décision une
portée non seulement juridique, mais aussi hautement symbolique et pleine
d'espoir.
--Notes--
Note 1 : Lors de la toute première tentative
de la Palestine vis-à-vis de la CPI en 2009, c´est effectivement le qualificatif utilisé par le Ministère de la Défense : cf. FERNANDEZ J., La politique juridique extérieure des Etats- Unis à l´égard de la Cour
Pénale Internationale, Paris, Pedone, 2010, p. 325. Sur cette reconnaissance
faite par la Palestine en janvier 2009 de la compétence de la CPI, voir PELLET A. et alii, “Les effets de
la reconnaissance par la Palestine de la compétence de la C.P.I.”, document
collectif en date du 14 février 2010 souscrit par de nombreux spécialistes du
droit international public, disponible ici.
Note 2 : Cf. SALMON J., “La qualité d´Etat
de la Palestine” , Revue Belge de
Droit International (RBDI), Volume 45, 2012, pp. 13-40 (texte intégral
disponible ici).
Dans cet article, l´auteur signale de manière fort juste que: “Certes, l’Assemblée générale n’est pas
censée reconnaître les États ; il n’en demeure pas moins que la qualification
qu’elle détermine est le résultat de votes d’États souverains qui, lorsqu’ils
se prononcent par un vote affirmatif, reconnaissent que l’entité visée est un
État - sauf à plonger dans la schizophrénie. À partir de ce moment, il n’est
plus contestable que l’entité qui bénéficie de cette qualification est
titulaire des droits et des obligations que le droit international confère à
l’État du droit des gens”.
Note 3: Cf. BOEGLIN N., "Solicitud de investigación contra exacciones
militares israelíes procede en todos los territorios palestinos, Gaza
incluida. Fiscal de la Corte Penal Internacional", site officiel
de la Universidad de Costa Rica
(UCR), section Voz Experta, édition du
12/05/2020, disponible ici .
Note 4: Concernant l´un des caprices israélien parfaitement
illégal au regard du droit international public ayant obtenu le soutien inéquivoque
de l´administration du Président Trump, cf. ALLAND D. “Un adieu au droit
international public? A propos d´un
déclaration américaine relative aux colonies israéliennes en Cisjordanie et de
ses suites”, Revue Générale de Droit International Public (RGDIP), 2020-I,
pp.75-86 (número disponible dans son intégralité ici).
Note 5 : Concernant le transfert de l´Ambassade des Etats-Unis a Jérusalem en 2018, la résolution 73/22 (voir texte complet) de l´Assemblée Générale des Nations Unies condamnant cette décision unilatérale a été adoptée avec 148 votes pour, 11 contre et 14 abstentions (voir vote enregistré): parmi les onze votes contre, outre les États-Unis et Israël, on dénombre l´Australie, le Canada, le Guatémala, les Iles Marshall, les Iles Salomon, le Kiribati, la Micronésie, Nauru et Palau.
Note 6: Cf. BOEGLIN N., “Les sanctions
annoncées par les États-Unis contre le personnel de la Cour Pénale
internationale (CPI) : brève mise en perspective”, Le Monde du Droit,
section Décryptages, édition du
14/07/2020, disponible ici.
Note 7 : Cf. BOEGLIN N., "Sanciones de EEUU contra la Corte Penal
Internacional (CPI): breves apuntes sobres las omisiones de sus verdaderas
motivaciones”, Ius360, édition du 8/09/2020, disponible ici.
Note 8 : Cf. BOEGLIN N., "Sanciones
de EEUU a la Corte Penal Internacional: a propósito de la reciente
respuesta colectiva de 67 Estados", site officiel de l´Universidad de Costa Rica (UCR), Section
Voz Experta, édition du 9/07/2020, disponible ici.
Note 9 : Cf. BOEGLIN N., “El retiro de
Estados Unidos del Consejo de Derechos Humanos: breves apuntes”, Derecho
Internacional Público (DIPublico), édition du
20/06/2018, disponible ici
.
Note 10 : Cf. DUBUISSON F., “Quelques
réflexions sur la décision de la Chambre préliminaire de la CPI”,
Association des Universitaires pour le Respect du Droit International en
Palestine (AURDIP), édition du 7/02/2021, disponible ici.
Ce texte a été élaboré par Nicolas Boeglin, Professeur de Droit International Public, Faculté de Droit, Universidad de Costa Rica (UCR). Une version préliminaire a été publiée sur le site de l´Association des Universitaires pour le Respect du Droit International en Palestine (AURDIP, France) le 14/02/2021 et une version plus longue le 24/02/2021 sur le site juridique LeMondeduDroit.
